Лекция 3.2. СУБЪЕКТ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
СУБЪЕКТ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ регулирует отношения управляет хозяйством население* представительный орган местная администрация принимает правовые акты отдает распоряжения СУБЪЕКТ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ * Население участвует в правотворчестве через местный референдум, сход граждан, правотворческую инициативу граждан, публичные слушания
СУБЪЕКТ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ Население муниципального образования Объединения и группы граждан Органы и должностные лица местного самоуправления Местный референдум Сход граждан Публичные слушания Правотворческая инициатива граждан ТОС Правовое регулирование Управление муниципальным хозяйством
Структуру органов местного самоуправления составляют: - представительный орган муниципального образования; - глава муниципального образования; - местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования); - контрольный орган муниципального образования (необязательно); - иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (необязательно)
ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Представительный орган муниципального образования Местная администрация Контрольный орган муниципального образования Иные органы и должностные лица Глава муниципального образования Состав структуры органов местного самоуправления
Глава муниципального образования: может избираться на муниципальных выборах; может избираться из состава представительного органа Избранный населением глава муниципального образования: может возглавлять местную администрацию; может являться председателем представительного органа Избранный из состава представительного органа глава муниципального образования: - является председателем представительного органа
Глава муниципального образования: не может совмещать должности главы местной администрации и председателя представительного органа, за исключением определенных законом случаев; может совмещать должности главы местной администрации и председателя представительного органа в органах местного самоуправления сельского поселения, внутригородской территории города федерального значения
Представительный орган поселения формируется: а) на муниципальных выборах; б) с применением избирательной системы, определенной органами государственной власти субъекта Российской Федерации Представительный орган может не формироваться в поселениях с численностью избирателей менее 100 человек (полномочия осуществляются сходом граждан) Представительный орган муниципального района может формироваться: а) на муниципальных выборах с применением избирательной системы, определенной органами государственной власти субъекта Российской Федерации; б) из глав и депутатов представительных органов поселений
Председателем представительного органа может быть: а) глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах; б) глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа; в) лицо, избранное из состава представительного органа и не являющееся главой муниципального образования
Структура местной администрации утверждается представительным органом по представлению главы местной администрации В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса
Сход граждан Население выборы Администрация поселения может председательствовать Глава поселения Структура органов местного самоуправления сельского поселения с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек
Глава поселения Представительный орган поселения выборы выборы Население Администрация поселения Структура органов местного самоуправления сельского поселения с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 человек. Вариант «а»
Председатель представительного органа Глава поселения выборы Представительный орган поселения выборы Население выборы Администрация поселения Структура органов местного самоуправления сельского поселения с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 человек. Вариант «б»
Глава поселения контракт конкурс Глава администрации поселения Администрация поселения выборы Представительный орган поселения Население выборы Структура органов местного самоуправления сельского поселения с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 человек. Вариант «в»
Глава поселения Администрация поселения Представительный орган поселения Население выборы выборы Структура органов местного самоуправления сельского поселения с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 человек. Вариант «г»
Председатель представительного органа Глава поселения Представительный орган поселения выборы выборы выборы Население Администрация поселения Структура органов местного самоуправления сельского поселения с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 человек. Вариант «д»
Глава поселения Глава администрации поселения контракт Администрация поселения выборы Представительный орган поселения выборы конкурс Население Структура органов местного самоуправления сельского поселения с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 человек. Вариант «е»
Председатель представительного органа Глава поселения выборы Представительный орган поселения выборы Население выборы Администрация поселения Структура органов местного самоуправления городского поселения (городского округа). Вариант «а»
Глава поселения конкурс контракт выборы Администрация поселения Население выборы Представительный орган поселения Глава администрации поселения Структура органов местного самоуправления городского поселения (городского округа). Вариант «б»
Глава поселения Представительный орган поселения контракт выборы Администрация поселения Население выборы конкурс Глава администрации поселения Структура органов местного самоуправления городского поселения (городского округа). Вариант «в»
Председатель представительного органа Администрация муниципального района выборы Представительный орган муниципального района выборы выборы Население Глава муниципального района Структура органов местного самоуправления муниципального района. Вариант «а»
Глава муниципального района контракт Администрация муниципального района конкурс Представительный орган муниципального района выборы выборы Население Глава администрации муниципального района Структура органов местного самоуправления муниципального района. Вариант «б»
Глава муниципального района выборы Администрация муниципального района Население выборы Представительный орган муниципального района конкурс контракт Глава администрации муниципального района Структура органов местного самоуправления муниципального района. Вариант «в»
Глава муниципального района Глава администрации муниципального района Администрация муниципального района выборы конкурс контракт Депутаты представительных органов поселений Главы поселений Представительный орган муниципального района делегирование Структура органов местного самоуправления муниципального района. Вариант «г»
1. Выбор порядка формирования представительного органа а) муниципальные выборы: - при мажоритарной системе: депутаты тесно связаны с населением, знают проблемы территории избирательного округа (+); депутаты отстаивают интересы избирателей округа, но вместе не имеют единой программы развития муниципального образования (-) - при пропорциональной системе: депутаты менее связаны с населением, представляют интересы выдвинувшей их партии (-); депутаты имеют единую программу развития муниципального образования (+);
1. Выбор порядка формирования представительного органа (продолжение) б) делегирование (для муниципального района): нарушается принцип равного представительства от равной численности избирателей (-); депутаты представительного органа муниципального района представляют интересы поселений, но не имеют единой программы развития муниципального района (-); депутаты представительного органа муниципального района представляют интересы поселений, что логично, поскольку органы района решают вопросы местного значения межпоселенческого характера (+); ни одно поселение не имеет абсолютного большинства в представительном органе, поэтому вопросы не будут решаться в пользу только одного самого крупного поселения (+)
2. Выбор порядка избрания главы муниципального образования а) населением на муниципальных выборах: - глава муниципального образования имеет большую легитимность и, значит, большую степень свободы, большую устойчивость (+); - глава муниципального образования может занимать должность главы местной администрации (+/-?); - глава муниципального образования в меньшей степени подконтролен и подотчетен, так как сложны процедуры наступления ответственности (-) ; - большая вероятность случайности выбора (-); б) представительным органом из своего состава: - глава муниципального образования имеет меньшую легитимность и, значит, меньшую степень свободы, меньшую устойчивость (+); - глава муниципального образования не может занимать должность главы местной администрации (+/-?); - глава муниципального образования в большей степени подконтролен и подотчетен (+); - меньшая вероятность случайности выбора (+)
3. Выбор порядка замещения должности главы местной администрации а) должность замещается главой муниципального образования: все позитивные и негативные факторы, присущие выбору порядка избрания главы муниципального образования населением (+/-?); невозможность предъявления дополнительных требований к уровню профессиональной подготовки, опыту работы и др. (-); б) должность замещается по контракту на конкурсной основе: возможность выбора из профессиональных управленцев (+); возможность предъявления дополнительных требований (+); четкие права и обязанности, установленные контрактом (+); отсутствие прямой ответственности перед населением (-); отсутствие собственной компетенции по решению вопросов местного значения (-)
4. Решение вопроса об образовании контрольного органа: - объем бюджетных средств; - наличие средств на содержание контрольного органа; - наличие кадровых ресурсов для контрольной деятельности в данной сфере; 5. Выбор способа формирования контрольного органа а) на муниципальных выборах: доверие населения, высокая легитимность (+); отсутствие гарантий выбора профессионалов (-); б) представительным органом: если из своего состава, то см. выше, но непонятно, зачем (+/-?); если из внешних кандидатов, то можно формировать профессиональный орган (+), но не определен порядок (?)
30 - соответствие субъекта управления управляемому объекту; - полнота системы органов в отношении исполняемых функций; - исключение дублирования функций; - недопустимость сочетания в одном органе функций планирования, исполнения и контроля; - сочетание коллегиальности и единоначалия; - вертикально-горизонтальное построение структуры управления; - сочетание функционального и программно-проектного подходов; - открытость. НАУЧНЫЕ ПРИНЦИПЫ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ ПРИ ФОРМИРОВАНИИ СТРУКТУР УПРАВЛЕНИЯ
1. Анализ возможных подходов: а) Функциональный – структура должна обеспечивать исполнение функций текущего управления б) Программно-проектный – структура должна обеспечивать достижение целей и решение задач реализуемых программ и проектов в) Смешанный – структура должна обеспечивать решение всех функций и задач, но в ее основе лежит тот из двух названных выше подходов, который имеет наибольший приоритет
2. Принятие решения о выборе принципиального подхода: а) Если не имеется комплексных программ и проектов развития или их масштаб невелик, основная деятельность связана с текущим функционированием, то за базовый принимается функциональный подход б) Если реализуются масштабные комплексные программы и проекты развития, текущее функционирование обеспечивается «попутно», то за базовый принимается программно-проектный подход в) Если управление перспективным развитием и текущее управление имеют примерно равный приоритет, то за базовый принимается смешанный подход. В «обычных» условиях основным является функциональный подход. Управление перспективным развитием обеспечивается внутренними ресурсами структуры за счет построения межотраслевых связей и формирования рабочих органов по управлению программами.
3. Определение основных структурных блоков: а) анализ вопросов местного значения и полномочий по их решению (ст.ст., 14, 15, 16, 17 ФЗ-131) б) выявление вопросов и полномочий, которые можно агрегировать: для всех категорий муниципальных образований в общем случае (если нет взаимного делегирования): - экономика и финансы; - жизнеобеспечение; - социальная сфера; - безопасность; - обеспечение деятельности местной администрации
4. Выявление в каждом блоке функций, которые не могут исполняться одной структурной единицей: - одновременно функции планирования, исполнения и контроля; - одновременно функции исполнения и контроля; - одновременно функции планирования и исполнения (имеется в виду планирование задач и результатов, а не планирование исполнения задач и достижения результатов, поставленных и определенных другой структурной единицей) Планирование и контроль совмещаться могут.
5. Группировка в каждом структурном блоке смежных функций, которые могут исполняться одной структурной единицей внутри блока 6. Формирование структурных подразделений в каждом блоке на основе выявленных смежных и недопустимых к одновременному исполнению функций с учетом объема исполняемых функций, финансовых возможностей по содержанию аппарата местной администрации, нормативов численности структурных подразделений
7. Решение вопроса о количестве заместителей главы местной администрации и распределении обязанностей между ними: а) в зависимости от объема функций и штатной численности может быть от одного до пяти заместителей главы местной администрации б) обязанности между ними могут распределяться следующим образом: - экономика и финансы; жизнеобеспечение; социальная сфера; безопасность; обеспечение деятельности администрации; - экономика, финансы и жизнеобеспечение; социальная сфера; безопасность; обеспечение деятельности администрации; - экономика, финансы и жизнеобеспечение; социальная сфера; обеспечение деятельности администрации и безопасность; - основная деятельность (четыре первых блока); обеспечение деятельности администрации; - все направления деятельности
Глава администрации Зам. главы администрации по направлению Отраслевой орган (структурное подразделение) Обеспечивающие (вспомогательные) органы Обеспечивающие (вспомогательные) органы Руководитель организации Профильная организация Принцип «горизонтально-вертикального» построения структур управления
Основные функции в блоке экономика и финансы: - экономическое планирование; - реализация экономической политики; - управление муниципальным имуществом; - управление муниципальными природными ресурсами (если они есть); - финансовое и налоговое планирование; - исполнение бюджета; - финансовый контроль;
Департамент экономики и финансов: Финансовое управление: отдел финансового планирования и контроля; - отдел исполнения бюджета; Управление экономики: - отдел экономического планирования и прогнозирования; - отдел координации и контроля реализации программ; - отдел управления муниципальным имуществом
Департамент жизнеобеспечения: Управление коммунального хозяйства, транспорта и связи: - отдел коммунального хозяйства; - отдел дорожного хозяйства, транспорта и связи; - отдел градостроительства, архитектуры и территориального планирования; Отдел торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения (отдел потребительского рынка) – (может быть, в финансово-экономическом блоке)
Департамент социальной политики: Управление образования: - отдел общего образования; - отдел дошкольного образования; - отдел дополнительного образования, работы с детьми и молодежью; Отдел культуры, физической культуры и спорта; Отдел здравоохранения
Управление (отдел) общественной безопасности: - отдел (сектор) гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций; - отдел (сектор) по вопросам общественного порядка, безопасности на водных объектах, экологической безопасности
Департамент обеспечения деятельности (Департамент управления делами): Управление правового, кадрового и бухгалтерского обеспечения: - отдел по работе с кадрами; - отдел правового обеспечения; - отдел бухгалтерского учета и отчетности; Управление организационного обеспечения: общий отдел; организационный отдел; -отдел делопроизводства; - архивный отдел; - отдел контроля; - отдел хозяйственного обеспечения Сотрудники ряда отделов могут быть выведены из муниципальной службы в категорию обеспечивающего персонала
ГЛАВА АДМИНИСТРАЦИИ ЗАМ. ГЛАВЫ ЗАМ. ГЛАВЫ ЗАМ. ГЛАВЫ ЗАМ. ГЛАВЫ – УПРАВ. ДЕЛАМИ Департамент экономики и финансов Департамент жизне-обеспечения Департамент социальной политики Отдел общественной безопасности Управление обеспечения деятельности Фин.управление Отдел фин.планирован. контроля Отдел исполн. бюджета Отдел управления имуществом Отдел координации и контроля реализ. программ Отдел экономич. планирования и прогнозирования Управление экономики Отдел торговли, общ. питания и бытового обслуживания Управление комм. хоз-ва, транспорта и связи Отдел комм. хозяйства Отдел дорожного хоз-ва, транспорта и связи Отдел градостроительст-ва, архитектуры и терр. планирования Отдел здравоохранения Отдел культуры, физкультуры и спорта Сектор культуры Сектор физкульт. и спорта Управление образования Отдел общ. обр. Отдел дошк. обр. Отдел доп. обр., работы с детьми и молодежью Сектор по вопросам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций Сектор по вопросам охраны общественного порядка, безопасности на водных объектах, экологической безопасности Отдел кадровой и правовой работы Сектор кадров Сектор правового обеспечения Отдел бух. учета и отчетности Общий отдел Сектор орг. работы Сектор делопроизв. и архива Сектор хоз. обеспечения ПРИМЕРНАЯ СТРУКТУРА АДМИНИСТРАЦИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО РАЙОНА
1. Что понимается под структурой органов местного самоуправления? 2. Наличие каких органов в структуре органов местного самоуправления обязательно? 3. Предусмотрен ли принцип разделения властей для органов местного самоуправления Конституцией Российской Федерации? 4. Предусмотрен ли принцип разделения властей для органов местного самоуправления Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ? 5. Является ли обязательным наличие в структуре органов местного самоуправления контрольного органа в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ?
6. В каком порядке избирается глава муниципального образования? 7. Какие должности в органах местного самоуправления может замещать глава муниципального образования в зависимости от порядка избрания? 8. Какими лицами может замещаться должность главы местной администрации? 9. Какие избирательные системы могут применяться при выборах депутатов представительных органов муниципальных образований? 10. Назовите позитивные и негативные факторы, учитываемые при выборе порядка формирования представительного органа муниципального образования. 11. Назовите позитивные и негативные факторы, учитываемые при выборе порядка избрания главы муниципального образования. 12. Назовите позитивные и негативные факторы, учитываемые при выборе порядка замещения должности главы местной администрации.
13. Назовите факторы, учитываемые при решении вопроса об образовании контрольного органа муниципального образования. 14. Назовите позитивные и негативные факторы, учитываемые при выборе способа формирования контрольного органа муниципального образования. 15. Какие органы могут входить в структуру местной администрации? 16. Кто может возглавлять местную администрацию? 17. Каким должностным лицом представляется на утверждение структура местной администрации? 18. Какой орган утверждает структуру местной администрации? 19. Какие основные функции выполняет местная администрация?
20. Назовите и охарактеризуйте основные подходы к определению структуры местной администрации. 21. Какие факторы учитываются при выборе подхода к определению структуры местной администрации? 22. Назовите основные этапы проектирования структуры местной администрации. 23. Исполнение каких функций не может совмещаться в одной структурной единице местной администрации? 24. Перечислите основные структурные блоки (подразделения) местной администрации при функциональном подходе к ее проектированию? 25. Что влияет на количество первичных структурных единиц (отделов) местной администрации и численность служащих? 26. Исходя из чего определяется возможное количество заместителей главы местной администрации?
27. Назовите возможные варианты разграничения функций между заместителями главы местной администрации? 28. Какие подразделения (органы), кроме «базовых», при функциональном подходе могут входить в структуру местной администрации? В связи с чем? 29. Какие факторы вызывают необходимость модификации «базовой» структуры местной администрации применительно к конкретному муниципальному образованию?
50 СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ. Юркова Светлана Николаевна 8 495 514 97 37; 8 916 600 85 37 s_yurkova@mail.ru
