Доходы населения, налоги и общественные блага — важнейшие элементы социальной политики государства (Адаптировано по: Роик В. Д. Экономика развития: неравенство, бедность и развитие: учебное пособие для вузов. — М.: Юрайт, 2019.)
Предмет социальной политики — это совокупность экономических и социальных процессов, связанных: с организацией институтов доходов населения, обеспечения доступа к качественным системам здравоохранения, образования, ЖКХ, к социальным услугам (в области культуры, отдыха, социального общения), а также к системе общественных благ. Эти процессы требуют значительных финансовых вложений.
П редметное поле финансов социальной полит ики наиболее четко очерчено в основном финансовом документе страны. Перечень статей в федеральном бюджете РФ, отражающих основные группы социальных расходов, включает: * жилищно-коммунальное хозяйство; * охрану окружающей среды; * образование; * культуру, кинематографию; * здравоохранение; * физическую культуру и спорт; * средства массовой информации
Крупной новацией в становлении социальной политики государства стало введение в конце XIX в. прогрессивного налогообложения доходов населения. Его введение базировалось на концепции перераспределения благ между различными категориями и слоями населения. Введение такого налога шло практически одновременно во многих экономически развитых странах. Первой страной стала Германия, которая в 1891 г. ввела подоходный налог. В 1894 г. ее примеру последовали США, (этот налог окончательно утвердился в 1913 г.) Великобритания в 1909 г. ввела суперналог на доходы. Во Франции этот налог был законодательно введен в 1914 г.
Крупной новацией в становлении социальной политики государства стало введение в конце XIX в. прогрессивного налогообложения доходов населения. Первоначально ставки налогов весьма скромны : в Германии — от 0,5 до 4%, в США — от 1 до 3 %, в Великобритании — 3 %, во Франции — 2 %. Подоходный налог устанавливался только на очень высокие доходы, десятикратно и более превышающие средние величины годовой заработной платы. В конце 1930—1940-х гг. XX в. ставки налогов были многократно повышены — до 30 процентных пунктов и более.
Радикальное повышение верхних ставок прогрессивных налогов было связано с двумя причинами. Во-первых, с последствиями Первой мировой войны, во-вторых, с начавшейся в 1930-е гг. милитаризацией экономик в ряде европейских стран, включая Германию, Францию и Великобританию, что было связано с подготовкой к новой войне, в-третьих, с психологическим воздействием на мировую политическую элиту, прежде всего, европейских стран, которое оказала социалистическая революция в России 1917 г., Эти бурные политические события фактически были «родителями» прогрессивного налога на все виды доходов в их современном виде.
Прогрессивный налог на доходы - эффективная мера выравнивания неравенства в доходах между богатыми и бедными слоями населения. До его введения в 1913 г. на 10 % самых богатых американцев приходилось 45 - 50 % национального дохода, а через 30 лет после его введения доля доходов этой децили населения составляла существенно меньше — 30 - 35 % национального дохода. ИТОГ: доля доходов американцев с низкими и средними доходами (90 % населения) в национальном доходе США получила положительный и устойчивый рост: с 50 - 55 % в 1910 - 1920-е гг. до 65 - 70 % в конце 1940-х гг. Это содействовало социальной сплоченности американской нации, пережившей экономический кризис 1930-х гг. и ощущавшей приближение Второй мировой войны.
Факторы изменения распределения доходов между богатыми и бедными в конце первой половины XX в. «Внутренние» экономические, связаны: с необходимостью повышения качества рабочей силы на индустриальном этапе и с объективной потребностью увеличения человеческого потенциала. «Внешние » факторы : кризисные экономические и политические процессы, связанные с последствиями двух мировых войн, Великий кризис 1930-х гг., социалистическая революция в России и ряде других европейских и азиатских стран.
Влияние двух групп факторов привело: к краху колониальной системы, к возникновению стран социалистической ориентации в Центральной, Восточной Европе и Азии.
Рассмотренные события: вызвали тектонические сдвиги в общественном порядке и менталитете правящих элит промышленно развитых стран, привели к поляризации мира, поставили перед необходимостью ответа на вызовы, связанные: а) с «холодной войной » и б) объективными требованиями времени по достижению социального согласия в обществе.
Значительный по объему финансовый источник бюджетного финансирования социальных программ - налоговая система, включающая два вида налогов: налоги на доходы с капитала и налоги на трудовые доходы. Д о Первой мировой войны в большинстве стран не существовало никаких налогов на доходы капитала или на прибыль компаний. В тех же странах, которые применяли этот вид налога, его ставки не превышали 5 %.
В период 1930—1950-х гг. налог на доходы капитала или на прибыль компаний стали применять в большинстве экономически развитых стран, а ставка постепенно росла, преодолевая рубеж 10 % перед Второй мировой войной и 20 % в 1950-е гг. В настоящее время средняя ставка налогообложения на доходы с капиталов достигает порядка 30% в большинстве экономически развитых стран.
Налоги на трудовые доходы включают в себя: налоги на доходы в форме заработной платы (для работников наемного труда) и налоги от трудовой деятельности самозанятых работников (не работающих по найму ): фермеры, частнопрактикующие врачи, адвокаты, торговцы, ремесленники, рестораторы и т. д. Доходы ряда категорий таких лиц имеют «смешанную природу доходов»: доходы работников, не работающих по найму, в ряде случаев являются и трудовыми доходами, и доходами с капитала. Поэтому применяются разные формы наименования таких налогов: налоги на доходы физических лиц, применяемые в ФРГ и США, подоходный налог для наемных работников – в большинстве стран.
Основным видом налогов является налог на доход физических лиц (подоходный налог), который в большинстве развитых стран базируется на прогрессивной шкале. В ФРГ ставки налога на доходы физических лиц в расчете на год составляют: до 7664 евро (что составляет примерно 270 тыс. руб. в год) — 0%; от 7665 до 12 739 евро — 15—24 %; от 12 740 до 52 151 евро — 24—42 %; свыше 52 152 евро — 42 %. Во Франции размеры подоходного налога в расчете на год составляют : до 5514 евро — 0 %; от 5515 до 10 846 евро — 5,5 %; от 10 847 до 24 431 евро — 14 %; от 24 432 до 65 558 евро — 30 %; свыше 65 559 евро — 40 %. В США ставки налогов на доходы физических лиц варьируют в пределах 0—35 %; в Великобритании — 0—40 %.
С введением налога на капитал и прогрессивного налогообложения трудовых доходов населения произошла революция не только в системе налогообложения, но и в социальной политике государства. О кончательное оформление получила новая парадигма социального государства, базирующаяся: на его социальной ответственности за благосостояние граждан, на применении механизмов социального бюджетирования.
С введением налога на капитал и прогрессивного налогообложения трудовых доходов населения произошла революция не только в системе налогообложения, но и в социальной политике государства. В 1909 г. Ллойд Джордж, представляя парламенту страны проект налоговой реформы (« Народный бюджет»), заявил : « Это бюджет, задача которого финансировать беспощадную войну с бедностью и нищетой ». В то время общественное мнение по поводу всеобщего применения принципа прогрессивности при взимании налогов как с трудовых доходов, так и с любых доходов капитала (предпринимательской прибыли, аренды, ценных бумаг и т. д.), считалось оправданной мерой с точки зрения социальной справедливости и с позиции эффективного способа распределения доходов в обществе.
Процесс внедрения подоходного налогообложения России был долгим и сложным. История его введения растянулась на 100 лет. Впервые вопрос об установлении временного подоходного налога после наполеоновского нашествия поставил граф М. М. Сперанский (1772 – 1839), предложив брать его с доходов помещичьих имений. Налог был введен в 1812 г. и взимался до 1820 г. Обложение было установлено по прогрессивной шкале: от 1 до 10 % от получаемого дохода.
Для России вторая половина XIX в. стала периодом бурного развития промышленности и становления финансовой системы страны. В 1860 г. учреждается Государственный банк ; в 1882 г. – Крестьянский поземельный банк. в 1862 г. введены Правила о составлении, рассмотрении и выполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений с 1862 г. государственная роспись стала публиковаться; в 1864—1868 гг. все государственные доходы были сосредоточены в кассах Государственного казначейства Министерства финансов. Во второй половине XIX в. в России все большее значение приобретают прямые налоги: в 1882 г. вводится налог с городских строений, в 1898 г. Николай II ввел промысловый налог. В1886 г. отменены подушная подать и соляной налог.
Через 100 лет в Советской России: В 1923 г. был введен подоходный налог с предприятий с первоначальной ставкой 10 %, а затем 20 % их прибыли. Предприятия после утверждения годового отчета должны были перечислять в бюджет дифференцированную процентную долю отчислений от прибыли. К концу 1920-х годов сложилась громоздкая система обязательных платежей, включавшая 86 видов налогов.
В 1930-е гг. в СССР проводится налоговая реформа с целью кардинальных преобразований состава и структуры платежей, поступающих в государственный бюджет. Основными платежами в бюджет государственных предприятий и организаций стали: налог с оборота, отчисления от прибыли. Произошли изменения обложения колхозно-кооперативного сектора и населения. Это, в первую очередь, было связано с потребностями индустриализации страны. Нуждам «строек века» были подчинены экономические интересы крестьянства. С них взимались высокие налоги со скота, садов и огородов, были ограничены денежная оплата труда и свободное перемещение. Система государственных доходов, сложившаяся в 1930-е гг., просуществовала почти в неизменном виде вплоть до середины 1960-х гг.
Одной из важнейших функций государства является предоставление населению общественных благ. Категория «общественное благо» является производной от термина «благо», которое можно определить как предмет и средство к жизни. Аристотель (384 – 322) называет средства к жизни и благосостоянию людей «благами ». Ввел в научный оборот категорию «общее благо »: в правильных государств ах власть заботится об общем благе, в неправильных государствах власть печется только о своих интересах.
Особая природа общественных благ: их потребление может быть только совместным и равным : чем больше достается одному домохозяйству, тем больше, а не меньше достается любому другому. Представления об общественных благах, наиболее близкие к современным взглядам, содержатся в трудах Д. С. Милля (1806 – 1873)
При определенных условиях индивидуальные предпочтения могут быть удовлетворены в рамках реализации правительством его функций, включающих: охрану личности и собственности, регулирование налоговой системы, финансирование образования и помощь бедным. Милль приводит пример с морским маяком, иллюстрирующего свойства публичного блага: невозможность не потреблять услугу, а также невозможность взимать плату с индивидуумов — потребителей услуги. .
Милль : В обязанности правительства входят строительство и содержание маяков, установка буев и многое другое, что обеспечивает безопасность навигации ; Однако невозможно заставить судно, которому свет маяка принес пользу, платить пошлину за то, что оно получило эту пользу. По этой причине никто не стал бы сооружать маяка для личной выгоды, если б не получал вознаграждения за счет принудительного сбора, устанавливаемого государством. Итог: понятие «общественное благо» означает принадлежность любому члену общества: «Особая природа общественных благ заключается в том, что их потребление может быть только совместным и равным ». .
В 1950-х гг. основополагающей стала теория общественных благ, разработанная нобелевским лауреатом П. Самуэльсоном (1915 – 2009). Ему принадлежит классическое определение общественного блага, для которого характерны: неделимость (несоперничество), или неисключаемость в предоставлении (предоставление общественного блага одному потребителю позволяет неограниченно увеличить количество реципиентов без изменения стоимости и качества блага); неисключаемость в потреблении (потребитель не может быть исключен из числа реципиентов общественного блага, например, за неуплату пользования услугой); невозможность не потреблять (если общественное благо предоставляется, то им пользуются все члены общества без исключения, вне зависимости от желания потреблять ).
Общественные товар или услуга, для которых характерны четко выраженные несоперничество в потреблении и неисключаемость потребителей, называются чистым общественным благом. Примеры: услуги по обеспечению обороны и безопасности, охране окружающей среды, выгодами от них пользуется население страны в целом. Для чистых общественных благ характерны: совместность потребления, их полезное действие направлено на удовлетворение потребностей групп населения и не раскладывается на индивидуальные услуги. Производство чистых общественных благ, в отличие от частных, не подвержено рыночному контролю. Спрос на чистые общественные блага трудно поддается оценке, не всегда возможно непосредственно измерить качество и количество предоставляемых благ.
Смешанные общественные блага — это частные блага, предоставляемые органами публичной власти. Государство берет на себя обязанность участвовать в предоставлении этих благ, поскольку рыночные производители по той или иной причине относят их к недостаточно прибыльному бизнесу (не хотят производить), и без участия государства объем их производства будет явно недостаточным. Одна из главных особенностей — значительные внешние эффекты, т. е. они приносят пользу не только тому индивиду, который непосредственно потребляет данное благо, но и более широкой совокупности людей.
Одно из предназначений социальной политики государства – финансовое обеспечение функционирования организаций и структур, производящих общественные (публичные, коллективные) и социальные блага : муниципальных служб, школ и университетов, поликлиник и больниц, государственных учреждений регионального и федерального уровня. Коллективные блага в форме функционирования систем жизнеобеспечения населения (водопровод, электроэнергия, канализация, связь и т. д.), предоставления услуг в сферах здравоохранения, образования и культуры называют общественными или публичными благами. Категория «социальное благо » связана с социальной услугой, т. е. выступает благом, созданным определенной организацией (школой, поликлиникой) и потребляемым индивидуально. Социальное благо определяет качество жизни населения под влиянием качества медицинской помощи, жилищной сферы и образования, культурных программ.
Американский экономист Ричард Масгрейв (1910 – 2007) в 1960-е гг. предложил понятие мериторных благ ( merit goods ), разновидности публичных благ, с помощью которых государство и общество защищает недостаточно информированных людей, а также перераспределяет блага с целью предоставления помощи нуждающимся членам общества. Мериторные (достойные) блага – это блага, полезность которых потребители не осознают или осознают не в полной мере. В результате спрос на такие блага недостаточен и рынок не способен предоставить их желаемое количество, с точки зрения интересов всего общества.
В случае общественных благ вмешательство государства необходимо из-за неспособности рынка обеспечить размещение ресурсов в соответствии с индивидуальными предпочтениями потребителей (т.е. государство корректирует размещение ресурсов). В случае мериторных благ индивидуальные предпочтения не являются заданными, и задачей государства становится регулирование этих предпочтений. К ним можно причислить бесплатное образование, школьные обеды и завтраки, театры и концертные залы, субсидируемое жилье для малообеспеченных семей, ремни безопасности на автомобилях и т.д. Противоположностью выступают демериторные (недостойные) блага, потребление которых общество считает нужным ограничивать : алкогольные напитки, табачные изделия, наркотики и т. п.
Эксперты Всемирного банка в 1980-е гг. расширили рамки дефиниции, включив в набор классических общественных благ, гарантируемых государством: правовые условия, например защиту прав собственности; экономические условия функционирования национальных экономик ; национальные системы здравоохранения, позволяющие обеспечивать контроль над инфекционными заболеваниями; экологические условия жизнедеятельности населения (чистоту воды); безопасные дороги ; социальную защиту обездоленных слоев населения.
Способность взимать налоги позволяет государству финансировать предоставление общественных благ. Если чистые общественные блага предоставляются бесплатно ( оплатой служат налоги и отсутствует непосредственная связь между оплатой и предоставлением блага), то применительно к смешанным благам со значительными внешними эффектами граница между бюджетными и платными услугами гораздо более подвижна (например, высшее образование может быть как платной, так и бесплатной услугой). Возникновение потребности в общественных благах, в первую очередь, связывается с так называемыми провалами рынка (« неэффективность рынка», « изъяны рынка»). Именно в этих зонах и призван функционировать общественный сектор как основной поставщик общественных благ. Этой позиции придерживаются последователи Дж. Кейнса (1883 – 1946), разработавшие теорию экономического роста.
Важнейшие направления государственных расходов, согласно этой концепции: научные исследования, производственная и социальная инфраструктура, образование, подготовка и переподготовка кадров, социальная защита населения, медицинское обслуживание. При этом основная функция государства состоит в выявлении и обеспечении общих потребностей.
История становления налоговых систем в ЭРС свидетельствует: при уровне взимания всех видов налогов до 10 % ВВП они обеспечивали бюджетное финансирование только государственного аппарата, правосудия, армии и в небольших объемах публичных благ (социальная инфраструктура и строительство дорог). Использование государственных ресурсов для предоставления общественных и социальных благ — это вечный вопрос, актуальный во все времена.
Только в XIX в. роль государства в перераспределении доходов начала приобретать существенные масштабы. До этого времени такое перераспределение в Европе происходило, в основном, путем благотворительности и других добровольных акций. До 1890 г. в промышленно развитых странах Европы и Северной Америки государственные социальные расходы составляли не более 1,0—1,5 % ВВП, К 1920 г. они выросли до 5,0 % ВВП.
Индустриализация, классовая борьба и две мировые войны послужили мощными импульсами становления социальных функций государства и значительного роста государственных расходов, в которых большую часть стали составлять расходы на социальные цели. Совокупные государственные расходы в странах ОЭСР (37 государств, 18% населения мира), % от ВВП
В период 1910—1950 гг. произошел качественный перелом в бюджетной политике ЭРС: к середине XX в. экономически развитые страны стали тратить на социальные нужды около 20 % ВВП, а совокупные доходы государственных бюджетов достигли четверти, а то и трети ВВП. Высокая динамика роста государственных расходов связана с масштабным развитием сети государственных услуг в сферах образования, здравоохранения и государственного социального обеспечения, а также с формированием инфраструктуры публичных благ (транспорта, коммуникаций и коммунального хозяйства).
В ЭРС налоги и государственные бюджетные расходы росли в период с 1930-х по 1990-е гг. весьма высокими темпами: порядка 0,3 - 0,8 процентов в год. Их бюджетные расходы увеличились за 60 летний период с менее чем 12 - 15 % ВВП до 30 - 40 % ВВП в США, Канаде и Великобритании и до 45 % ВВП в Германии и во Франции. Особенно высока доля государственного бюджета в ВВП в североевропейских странах. Этот показатель варьирует от 45 % в Норвегии до 59 % в Швеции. При этом в государственном бюджете доля социальных расходов является основной.
Расходы на пенсии, пособия, выплаты составляют не менее трети бюджета, а с учетом совокупных расходов на здравоохранение и образование — большую часть бюджета — 60—68 %. Основные социальные риски, на снижение которых ориентируется соцзащита: старость, выход на пенсию, смерть кормильца, инвалидность, болезнь, беременность, уход за детьми, безработица, необходимость поддержки больных, стариков.
В среднем страны — члены ЕС расходуют на пенсии, пособия, выплаты 27,5 % ВВП. Две трети ресурсов, выделяемых на социальную защиту, — это расходы на пенсии и здравоохранение. Несмотря на финансовые трудности, которые переживают сегодня многие пенсионные системы в экономически развитых странах, именно применение взаимодополняющих друг друга институтов государственного социального обеспечения и пенсионного страхования позволило им искоренить бедность среди пожилых людей, которая зачастую была широко распространена еще в 1950-е гг.
Основу современных систем государственной социальной защиты, являющихся ядром государственной социальной политики в странах Евросоюза, составляют два базовых института : социальное страхование и государственное социальное обеспечение.
Основу современных систем государственной социальной защиты, являющихся ядром государственной социальной политики в странах Евросоюза, составляют два базовых института : социальное страхование и государственное социальное обеспечение.
С помощью этих институтов формируются весьма крупные финансовые ресурсы, которые достигают 30 % ВВП и более. Для сравнения: в России эта величина не превышает 18 % ВВП. При этом на долю социального страхования в большинстве стран ЕС (в Германии, во Франции, в Бельгии, Италии) приходится около 60—70 % всех затрат на цели социальной защиты. В Скандинавских странах и Великобритании государственное бюджетное финансирование систем социальной поддержки населения и расходы на социальное страхование приблизительно равны.
Трансфе́рт ( фр. transfert, от лат. transfero — переношу, перемещаю ) – полисемантичный термин. Одно из значений: социальные выплаты, финансовая помощь бюджета вышестоящего уровня нижестоящему (межбюджетный трансферт). Например, финансовая помощь федерального бюджета региональному бюджету, или регионального — местному. В западной экономической литературе различают два вида трансфертов : а) натуральные бюджетные трансферты, к которым относят бюджетные расходы на образование и здравоохранение; б) трансферты на замещение недостающих доходов у домохозяйств, являющихся зачастую весьма существенными по объему и значимости для нуждающихся слоев населения.
Формируя систему натуральных и финансовых трансфертов, государство с их помощью решает ряд важных социальных задач. Устанавливая налоги и обязательные страховые взносы для предпринимателей, работников и работодателей, оно перераспределяет финансовые ресурсы в пространстве и во времени : Во-первых, в экономическом пространстве данного социума между различными слоями населении в пользу нуждающихся лиц, во-вторых, во времени, взимая налоги и обязательные страховые взносы в период трудовой деятельности и выплачивая пособия и пенсии в период утраты трудоспособности (инвалидность, безработица, старость).
Производство и предоставление социальных благ требует использования набора механизмов государственных бюджетов, публично страховых и частных способов. Доля публичных благ в ЭРС составляет 40—50 % от общего объема услуг, предоставляемых населению. Субъектно-объектные отношения по управлению социальной сферой имеют сложный характер – имеется полисубъектная основа. Основные требования к бюджетной политике : гарантированное исполнение принятых расходных обязательств, сохранение долгосрочной сбалансированности доходов и расходов, формирование бюджетных расходов, исходя из приоритетов и планируемых результатов государственной политики. В первую очередь, это важно для выделения «публичных расходных обязательств» — установленных законами и подлежащих безусловному исполнению «прямых» финансовых обязательств государства перед гражданами (пенсии, пособия, компенсации, иные социальные гарантии ), которые составляют почти 40 % от общего объёма расходных обязательств Российской Федерации.
Структура расходных обязательств Российской Федерации в 2017 г. * федеральные целевые программы * федеральные адресные инвестиционные программы
В рыночной экономике бюджетная система призвана выполнять три важнейшие задачи: фискальную (поступления в бюджет должны обеспечить необходимые ресурсы для деятельности правительства, включая реализацию экономических и социальных программ, т. е. для производства « общественных благ», а также содержания государственного аппарата); регулирования экономики (налоги, государственные расходы, а порой и бюджетный дефицит используются как рычаги достижения определенных целей экономической политики — стабилизации экономической конъюнктуры, ограничения инфляции, проведения антикризисных мероприятий, стимулирования экономического роста, структурных сдвигов и т. п.); выравнивания доходов (бюджетная система является эффективным инструментом их перераспределения благодаря специальным мерам в области налоговой политики, с одной стороны, и системе трансфертных платежей пенсионерам, инвалидам, гражданам с низкими доходами, безработным, семьям, имеющим детей, и т. п. — с другой).
Общемировой тенденцией является рост государственных расходов на здравоохранение и образование, обусловленный: повышением для людей ценности высокого качества жизни, появлением новых дорогостоящих медицинских и образовательных технологий, увеличением доли лиц старших возрастов, нуждающихся в дорогостоящих лекарствах и длительном уходе. Примечательно, что социальные бюджеты в большинстве стран растут в абсолютных размерах, а во многих случаях и в относительных, поскольку прежние обязательства государства дополняются новыми, связанными с такими явлениями, как старение населения, переход на непрерывное образование, рост безработицы, расширение миграционных потоков, неустойчивость семьи и т. д.
Новые социальные обязательства связаны с такими явлениями: старение населения, переход на непрерывное образование, рост безработицы, расширение миграционных потоков, неустойчивость семьи и т. д. При этом проявляется тенденция к сближению некогда сильно различавшихся моделей социальной политики : в странах с либеральными моделями ( США, Канаде, Австралии, Японии, Корее и др.), где уровень социальных гарантий сравнительно низок, социальная составляющая усиливается ; в других — намечается обратное движение.
