Предмет курса, литература, основные понятия, объекты и субъекты, цели, научные разработки, ключевые документы, направления и принципы
Теоретико-правовые закономерности развития информационной сферы в условиях становления глобального информационного общества как основы формирования информационной политики. Студентам важно освоить механизмы влияния СМИ на массовое сознание, понимать место и роль журналистики в структуре информационной политики России.
Русина В.В. Правовые основы информационной политики и СМИ. Методическое пособие. – М.: МГУП, 2010. Коновченко С.В., Киселев А.Г. Информационная политика России. – М.: РАГС, 2004.
Согласно словарю Д.Н. Ушакова, слово «политика» (греч. polis – «государство»; politik ē – «искусство управления государством») имеет два значения. Во-первых, это деятельность государственной власти в области управления и международных отношений либо деятельность той или иной общественной группировки, партии, класса, определяемая их целями и интересами (например, внутренняя политика, финансовая политика и т.д.). Во-вторых, это события и вопросы внутренней и международной общественной жизни (текущая политика).
В научной и учебной литературе мы встречаемся с данным термином не только в двух вышеупомянутых, но и в других значениях. Это важнейшая сфера общественной жизни, связанная с выработкой и реализацией решений государственной власти. Это система социальных отношений, без которых невозможна жизнь общества. Это идеология (греч. idea – «идея» и logos – «учение»; мировоззрение, идейное содержание, направление), то есть система идей и взглядов, «ядро» политической деятельности.
Также необходимо различать уровни политических отношений: «высокую политику» (то есть «проводимую на государственном уровне», от англ. politics ) и «повседневную политику» (от англ. policy – «линия поведения, установка, курс применительно к проблемам, не касающимся вопросов государственного управления»).
В сфере информации каждая социальная сила целенаправленно или неосознанно стремится проводить собственную политику. Для этого организуются различные специальные структуры, проводятся рекламные акции, вырабатываются моральные и материальные санкции и т.д.
В идеале информационная политика – это система идей и взглядов по поводу организации демократического информационного пространства, предполагающего полноценное осуществление прав граждан, и соответствующая этой системе повседневная деятельность.
Но у каждой социальной силы складываются свои представления о том, как должно быть организовано информационное пространство, собственные взгляды на «справедливость» в распределении прав и обязанностей граждан в информационной сфере. Поэтому любая информационная политика всегда «идет» от какого-либо «частного» интереса.
Конечно, если информационная политика никому не вредит, в преследовании собственных интересов нет ничего предосудительного. Однако в ситуациях несовпадения зон «частного» с зонами общественного (то есть полезного не только представителям конкретной социальной силы, но и другим людям) эта политика будет существовать только до тех пор, пока у нее есть последователи, «носители», для которых она имеет значение.
Чем больше «частный» интерес соотносится с общественным, тем больше у информационной политики шансов перерасти рамки « policy » и превратиться в общенациональную, «народную» политику, которая может претендовать на проведение в государственных масштабах.
Журналистика, имеющая потенциал мощного социального института, также может и должна проводить свою « policy » в различных сферах жизнедеятельности общества, в первую очередь, в информационной. Собственные информационные политики сегодня стремятся реализовывать отдельные СМИ.
Формирование этой политики начинается с возникновения системы принципов, представлений о различных вопросах жизнедеятельности общества. В данном процессе большое значение имеет социальная позиция СМИ, которая складывается из множества позиций редакторов и журналистов. На информационную политику СМИ влияют взгляды и интересы учредителя, запросы и потребности массовой аудитории, взаимоотношения редакции с партнерами и конкурентами и т.д.
В теории информационная политика средства массовой информации – это идеология издания «в движении», то есть система принципов, нашедшая воплощение в его идейно-тематической и литературно-языковой концепции, которая постоянно и последовательно реализуется творческим коллективом редакции посредством предлагаемого массовой аудитории контента.
♦ Сколько значений термина «политика» вы знаете? ♦ Раскройте термин «информационная политика». Кто может проводить политику в сфере информации? Какие при этом могут возникнуть проблемы? ♦ Как вы понимаете термин «информационная политика СМИ»? Как на практике формируется и реализуется эта политика? ♦ Какие силы, на ваш взгляд, сегодня стремятся к целенаправленному проведению информационной политики? И какие, напротив, упускают эту возможность?
Информация является главным объектом, инструментом и результатом при формировании социальных отношений в информационной сфере. На сегодняшний день существует множество ее определений, и вместе с тем нет ни одного, претендующего на абсолютную полноту и всесторонний охват предмета описания. Причина отчасти заключена в том, что это явление сложно и противоречиво.
В.Н. Лопатин пишет: «Несмотря на древность самого феномена «информация», соответствующий термин имел разные трактовки по мере развития общества. Первоначально и до конца 1940-х гг. под информацией понимали сведения, передаваемые людьми устным, письменным или другим способами. Нелишне, в этой связи, обратить внимание на некоторые особенности этимологии самого слова «информация» в его старых значениях, которые интересны тем, что в них были отражены именно моменты активности».
В.Н. Лопатин: Этот термин производят теперь от латинского information - ознакомление, разъяснение, изложение. Но еще в XIX веке он производился иначе - от слов «ин» - в, и «форма» - образ, вид, то есть в смысле того, что вносит форму. Это лучше выражало интенсивное начало, характерное для информации, когда она существует в виде посланий, сообщений».
Согласно словарю С.И. Ожегова, под информацией понимаются: во-первых, сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах, воспринимаемые человеком или специальным устройством; во-вторых, сообщения, осведомляющие о положении дел, о состоянии чего-нибудь».
Первые попытки уточнить понятие «информация» восходят к работам Р. Фишера (вероятностная концепция, 1921) и Р. Хартли (логарифмитическая мера количества информации, 1928), которые предвосхитили появление классической статистической теории связи Н. Винера и К. Шеннона (конец 30-х – 60-е гг. X X в.).
В научный язык это понятие вошло с подачи американского исследователя К. Шеннона. Он ввел этот термин в узком техническом смысле применительно к теории связи или передачи кодов (которая получила название «Теории информации»). Шеннон подразумевал под термином «информация» некую категорию, имеющую содержание, уменьшающую неопределенность и информационную энтропию (меру хаотичности информации) и доступную измерению.
Другой американский ученый Н. Винер писал: «Информация - это обозначение содержания, полученного из внешнего мира в процессе нашего приспособления к нему и приспособления к нему наших чувств. Процесс приспособления и использования информации является процессом нашего приспособления к случайностям внешней среды и нашей жизнедеятельности в этой среде».
Ученый выдвигал дискуссионный тезис о том, что информация – это не материя и не энергия и в то же время не сознание.
Необычную трактовку информации дает отечественный исследователь, один из основателей Международной академии информатизации И.И. Юзвишин.
«это генерализационно-фундаментальная субстанция единого кодово-сотового пространства Вселенной, включающего воздух, воду, землю, солнечные и другие светоносные лучи, поля, их следы и весь спектр космических излучений, материализованных и дематериализованных сред, и выражающаяся через массу, скорость, энергию и другие формы, проявляющиеся в процессе материализации и дематериализации».
В монографии С.В. Коновченко и А.Г. Киселева отмечается: «В течение последних 50 лет ученые стремились определить категорию информации, трактуя ее то в виде формальных определений, то в виде концепций информационного общества, универсального метаязыка, всеобщей метатеории и т.д., но каждый раз понятие информации не столько определялось, сколько принималось на интуитив- ном уровне».
Одно из таких общих (применимых к разным отраслям знаний) определений информации дает ЮНЕСКО: «это универсальная субстанция, пронизывающая все сферы человеческой деятельности, служащая проводником знаний и мнений, инструментом общения, взаимопонимания и сотрудничества, утверждения стереотипов мышления и поведения».
Человечество пока исчерпывающе не ответило на этот вопрос. Мы не можем объяснить такие явления как телекинез, телепатию, гипноз и т.д.
Для специалистов в сфере СМИ сложность заключается прежде всего в двойственной природе информации. С одной стороны, это «духовное образование», так как журналистика, выполняя функции информационного обеспечения, способствует духовному развитию общества. С другой, - это продукт, судьба которого зависит от экономических факторов, законов товарного обращения.
неисчерпаемость (не истощается при потреблении, напротив, может преумножаться и использоваться многократно); трансформируемость (способна расширяться и сжиматься, порождать новую информацию, изменяться количественно и качественно); мобильность (легко транспортируется и распространяется; имеет свойство «просачиваться», несмотря на ограничения; может менять донора и реципиента);
нематериальность (не поддается оценке с помощью органов чувств; ценность информации заключена в ее сути, а не в материальном носителе, на котором она закреплена); продуцируемость (способна тиражироваться, накапливаться, воспроизводиться в многомиллиардных количествах во всех сферах деятельности общества, при этом может модифицироваться); субъективность (возникает в результате деятельности обладающего сознанием субъекта, в процессе переработки часто подвергается объективации, то есть очищается от «человеческого фактора»);
многофункциональность (выполняет функции передачи сведений, воздействия, способна побуждать к выработке новой информации, развлекает и т.д.; может быть поли- и монофункциональной); сохраняемость (попадая к человеку, может храниться им всю жизнь; передаваться из поколения в поколение); и др.
Сколько значение имеет понятие «информация»? Приведите их. Какие подходы к трактовке и исследованию информации существуют в науке? Как в журналистике проявляется двойственная природа информации? Какими специфическими признаками информация обладает?
Качество информационных политик зависит от особенностей и моделей принятых социальных отношений, уровня просвещения, а значит, свободы в стране. В обществах с невысоким уровнем просвещения эталоном поведения в сфере информации должна стать государственная информационная политика. Иначе степень свободы массовой информации будет обратно пропорциональной степени доверия общественного мнения к журналистике.
Н.И. Бусленко: «регулирующая деятельность государственных органов, направленная на развитие информационной сферы общества, которая охватывает как телекоммуникации, информационные системы, средства массовой информации, так и всю совокупность производств и отношений, связанных с созданием, хранением, обработкой, демонстрацией, передачей информации во всех ее видах – деловой, развлекательной, научно-образователь- ной, новостной и т.п.».
Понятие «государственная информационная политика» складывается из дефиниций слов «государственный» («государство»), «политика», «информационный».
Во-первых, государство – это социальное явление, инструмент политической власти и важнейший политический институт. На данный предмет существует многообразие взглядов. Цицерон рассматривал государство как союз людей, объединенных общими началами права и общей пользы, Аристотель как средство, обеспечивающее политическую жизнь общества. Т. Гоббс называл его природным (естественным) телом, И. Кант считал, что государство – это объединение людей, подчиненных правовым законам. Гегель говорил о государстве как о «шествии бога в мире». Со временем взгляды на государство развиваются.
Итак, государство – это политико-территориальная организация публичной власти определенных социальных сил (классов, групп, всего народа), обладающая аппаратом управления и принуждения, делающая свои веления общеобязательными и решающая как классовые, так и общесоциальные задачи. Его отличают следующие признаки: территориальная организация, наличие публичной власти, сбор налогов, суверенитет, возможность издавать законы.
Следовательно, государственная информационная политика - политика, субъектами которой являются государственные институты власти. Ее проводят органы и структуры, осуществляющие властные полномочия и обеспечивающие выполнение задач, стоящих перед государством.
Классическую триаду властных ветвей составляют органы и структуры исполнительной, законодательной и судебной власти на федеральном и региональном уровнях. Законодательную власть составляют Парламент и законодательные собрания субъектов федерации. Эта власть занимается созданием и развитием системы законодательства. В РФ эти функции прежде всего реализует Федеральное Собрание, которое контролируется только Конституционным Судом.
Исполнительная власть осуществляет непосредственное управление страной. Власть суда призвана защищать права граждан, на основе закона развешать конфликты. В РФ высшим органом судейского сообщества является Всероссийский съезд судей, который формирует Совет судей и Высшую квалификационную коллегию судей.
Государственная информационная политика по природе своей включает законодательную, административную и судебную составляющие. Первая – это реализация информационной политики государства в нормативных правовых актах. Она должна существовать как регулирующая деятельность государственных органов и структур в сфере формирования и развития информационного законодательства, проводиться в соответствии с демократической концепцией информационного порядка и давать основания для определения рамок административных процедур (вмешательства) в сферу информации, т.е. для административной информационной политики.
Административная информационная политика – это государственная информационная политика, существующая как деятельность власти, границы которой определены законодательными документами. Она выражается как проявление властных или управленческих процедур.
Судебная информационная политика может быть рассмотрена в широком и узком смыслах. В широком смысле это политика по обеспечению гласности судопроизводства и информационной открытости органов судебной власти.
Информационная открытость предполагает такую организацию деятельности судов, при которой гражданам, их объединениям, коммерческим структурам, государственным и муниципальным органам обеспечивается возможность получать необходимую и достаточную информацию о работе судов, принимаемых решениях и другую общественно значимую информацию.
Стандарты информационной открытости судебной власти устанавливает ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в РФ», вступивший в силу с 1 июля 2010 г.
В части 2 статьи 1 Закона понятие «информация о деятельности судов» трактуется широко: «информация, подготовленная в пределах своих полномочий судами, Судебным департаментом, органами Судебного департамента, органами судейского сообщества либо поступившая в суды, Судебный департамент, органы Судебного департамента, органы судейского сообщества и относящаяся к деятельности судов».
В узком смысле судебная информационная политика – это политика федеральных и региональных органов судебной власти в вопросах разрешения информационных споров.
Существуют различные модели разделения властей, отходящие от классической триады. Так как Россия развивается в направлении президентской республики, с уверенностью можно говорить о президентской власти. Контрольно-надзорную власть в нашей стране представляют Прокуратура, Уполномоченный по правам человека, Счетная палата, избирательные комиссии, Центральный банк РФ.
В других странах дополнительно, например, выделяются избирательная власть (Колубия, Никарагуа), учредительная (Куба), муниципальная (Идальго, Мексика), информационная (Египет). Как следствие, усложняются отношения, которые включены в формирование и реализацию государственной информационной политики.
Во-вторых, учитывая широкое значение термина «политика», государственную информационную политику следует рассматривать как сферу жизнедеятельности общества, связанную с выработкой и реализацией решений государственной власти по поводу информации, которые подчинены объективным социальным потребностям. В основе информационных политик отдельных общественных сил могут лежать «частные» интересы, стремления и представления, в том числе коммерческие.
Однако государственная информационная политика должна существовать как система идей, взглядов и представлений субъектов государственной власти по поводу осуществления информационного порядка в государстве и обществе, организации информационного пространства, стратегии и тактики развития информационной сферы, а также как соответствующая этой системе целенаправленная деятельность государственных органов и структур, их должностных лиц, закрепленная в законодательстве.
Е.П. Прохоров: «Государственная информационная политика определяется первой ветвью представительной власти прежде всего через законодательство,…а реализация государственной информационной политики и контроль за ее реализацией осуществляется непосредственно второй и третьей»
Такая политика, подчиненная единому замыслу, четко разработанной концепции, проводится на уровне решения коренных проблем государственного устройства и управления, реализации властных полномочий от лица государства и гражданского общества.
В идеале она должна учитывать (но не значит - принимать) интересы различных общественных сил, согласовывать их в процессе социального диалога. Необходимо, чтобы она была открытой, доступной и понятной обществу, не подлежала идеологическим ограничениям.
Основные мероприятия, проводимые на основе этой политики, должны обсуждаться общественностью, государству же необходимо учитывать общественное мнение. Недопустимо, если за государственную информационную политику выдается комплекс руководящих процедур в сфере массовой информации, осуществляемых стоящими у власти людьми.
Однако государственная информационная политика не может рассматриваться как область ответственности исключительно правительства, она должна формироваться коллегиально, быть продуктом согласованных действий множества социальных сил: институтов, общественных объединений, партий, групп, отдельных граждан. Разумеется, сами СМИ, действующие как институт непосредственной демократии, могут и должны активно участвовать в формировании и реализации этой политики. Только в этом случае она может стать общенациональной.
В-третьих, государственная информационная политика – это политика, связанная с информационными отношениями, то есть с общественными отношениями, отражающими особые условия и правила поведения субъектов в информационной сфере. Она должна проводиться с целью обеспечения информационного порядка, то есть с целью организации информационного пространства, отвечающей государственным и общественным потребностям.
Важно еще раз подчеркнуть, что «государственная информационная политика» - понятие более широкое, чем «государственная политика в сфере СМИ». Первая включает вторую, но не ограничивается ей. Следует иметь в виду, что для государственной политики информация может являться и объектом, и инструментом. Поэтому в теории можно различать политику, проводимую в информационной сфере, с целью ее изменения и организации, и политику, реализуемую посредством информации в любой сфере общества.
Закономерно объектом государственного регулирования может быть любая информация (внутренняя или внешняя, массовая или специальная). Такая политика выступает как деятельность государственных органов и структур, определяющая все отношения: экономические, нравственные, правовые и иные в информационной сфере.
Государственная политика, для которой информация является средством, осуществляется в сферах экономики, культуры, права и любых других и выступает как способность информационного влияния на сознание и поведение людей. В широком смысле управленческое воздействие в любой социальной сфере есть информационное. В этом смысле понятием «государственная информационная политика» можно обозначить любую политику государства по осуществлению управления.
Объектом государственной политики, имеющей целью воздействие на систему СМИ для ее преобразования, является журналистика. Но для политики, проводимой государством через СМИ, журналистика будет инструментом.
Широкое толкование «государственной информационной политики» следует признать справедливым, учитывая то обстоятельство, что любая политика (вне зависимости от ее объектов и средств) имеет информационную и коммуникационную природу. Ее формирование и реализация по сути представляет собой процесс информационного круговорота.
Каково основное назначение государственной информационной политики? Какой круг вопросов составляет ее содержание? Раскройте термин «государственная информационная политика». Каким требованиям должна соответствовать эта политика в демократическом обществе? Что представляет собой информация: объект или инструмент политики?
Согласно статье 11 Конституции, государственную власть в РФ осуществляют Президент, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство, суды. Государственную власть в субъектах РФ реализуют образуемые ими органы. Они формируют и проводят государственную информационную политику согласно разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
В настоящее время информация, СМИ, информационное пространство, право массовой информации законодательно не выделяются в качестве самостоятельных предметов ведения. Вопрос о разграничении полномочий, касающихся массово-информационной сферы, окончательно не решен, что затрудняет выработку единой государственной информационной политики и развитие системы СМИ.
В теории данную проблему помогают прояснить статьи 71, 72 и 73 Конституции. Так, согласно статье 71 (пункты в, е, и, к, м), в ведении Российской Федерации находятся: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина ( следует читать: в том числе в информационной сфере – В.Р. ); установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ ( следовательно, основ федеральной информационной политики, хотя в данном положении не используется термин «информационное развитие» );
федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе ( возникает вопрос, в каком смысле надо понимать используемый в данном контексте термин «информация и связь» ); внешняя политика и международные отношения РФ; международные договоры РФ, вопросы войны и мира ( по логике данного пункта, это международная информационная политика, ведение информационных войн ); оборона и безопасность ( в том числе, безопасность в сфере массовой информации ).
Статья 72 (пункты б, е) определяет, что в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся: защита прав и свобод человека и гражданина; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры.
Согласно статье 73, вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ последние обладают всей полнотой государственной власти. Следовательно, субъекты вправе регулировать отношения в массово-информационной сфере, опираясь на федеральное законодательство и не затрагивая глобальных вопросов: свободы массовой информации, информационного развития РФ, системы массовой информации и коммуникации, международной информационной политики и массово-информационной безопасности.
Кроме того, по статье 78 федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам. Осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории страны обеспечивают Президент и Правительство РФ.
Статья 80 Основного закона говорит о том, что Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.
Следовательно, он, в соответствии со своими полномочиями, может и должен определять основные направления внешней и внутренней государственной информационной политики (в том числе в ежегодных посланиях Федеральному Собранию о положении в стране), обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в ее проведении и полноценную реализацию прав и свобод человека и гражданина в массово-информационной сфере.
Согласно статье 86, Президент осуществляет руководство внешней политикой РФ, то есть на нем лежит большая доля ответственности за формирование и проведение международной информационной политики, информационную безопасность в сфере международных отношений, укрепление и развитие международных связей в области информации.
Согласно ст. 12 Конституции, в нашей стране признается и гарантируется местное самоуправление. В России органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и обладают самостоятельностью от центрального государственного аппарата. Решая касающиеся журналистики вопросы, они не могут претендовать на то, чтобы проводить государственную информационную политику, хотя в своей повседневной деятельности они, разумеется, проводят свою « policy » в отношении СМИ.
В нашей стране существуют также специальные структуры, в задачи которых входят формирование и проведение государственной информационной политики. Это Министерство связи и массовых коммуникаций РФ, в ведении которого находятся: Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор), Федеральное агентство по информационным технологиям (Росинформтехнологии), Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям (Роспечать), Федеральное агентство связи (Россвязь)
Согласно Указу Президента, Министерство выполняет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере массовых коммуникаций и СМИ (в том числе электронных).
Кроме того, действует Комитет Государственной Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи.
В сферу его компетенции входят «вопросы законодательства, затрагивающие основные конституционные права граждан – свободу слова, право на получение и распространение информации, а также вопросы, напрямую касающиеся жизни современного информационного общества – Интернет, распространение печатной продукции и книгоиздательство, функционирование электронных СМИ, защита прав журналистов и информационная безопасность».
В большинстве регионов есть соответствующие структурные подразделения области (края) или города (например, департамент по делам СМИ, печати, телерадиовещания и СМК Краснодарского края, департамент информационной политики и СМИ Пензенской области, департамент печати, электронных СМИ и массовых коммуникаций Ростовской области, комитет по информатизации и взаимодействию со СМИ Нижегородской области, комитет по информационной политике и массовым коммуникациям Ставропольского края и т.д.).
Сегодня на местах проблема государственной информационно политики стоит особенно остро. Органы региональной власти, часто согласно собственным представлениям о том, как нужно строить отношения в информационной сфере, формируют «модели» такой политики. Нередко принимаются документы, положения которых не всегда согласуются с Конституцией РФ и законам федерального уровня, имеют место явления деформации информационного пространства, государственной «приватизации» СМИ и т.п.
Как в законодательстве решен вопрос об информации, СМИ, информационном пространстве, праве массовой информации законодательно как предметов ведения? Какую роль в осуществлении государственной информационной политики играют Президент и Правительство? Приведите примеры. Как могут влиять на эту политику органы местного самоуправления? Приведите примеры. Какие существуют специальные структуры, в задачи которых входят формирование и проведение государственной информационной политики? Каковы их функции? Как решается проблема государственной информационной политики в регионах?
В числе первых системных исследований государственной информационной политики, формируемой и проводимой в демократическом обществе, стоят работы Ю.А. Нисневича и И.С. Мелюхина.
Нисневич Ю.А. Компромисс и конформизм. М., 2001; Нисневич Ю.А. Информационная политика России: проблемы и перспективы. М. : Неосфера, 1999; Нисневич Ю.А. Информация и власть. М. : Мысль, 2000; Нисневич Ю.А. Государственное управление и информационная политика // Научно-техническая информация. Сер.1. Организация и методика информационной работы. 2000. № 4; Нисневич Ю.А. Системный подход к государственной информационной политике // Научно-техническая информация. Сер.1. Организация и методика информационной работы. 2000. № 5. и др.
Ю.А. Нисневич в ряде работ провел ее системный анализ. Суть государственной политики в той или иной сфере, по мнению исследователя, составляет совокупность целей и способов их достижения, стратегий и тактик управления, принципов и методов выработки и реализации управленческих решений для регулирования и развития определенной сферы (экономической, социальной, информационной, внешнеполитической и т.д.) жизнедеятельности общества и государства.
Ю.А. Нисневич: «Государственная политика будучи инструментом государственного управления определяет содержание и смысл процессов государственного управления. При этом такая политика может заключаться, в частности, в полном или частичном отказе от государственного регулирования в той или иной сфере. Реализация государственной политики в виде суммы управленческих решений, принимаемых в соответствии с действующим законодательством и на основе оценки состояния сферы ведения исполнительной власти, является обязанностью органов государственной власти и их должностных лиц».
Информационная сфера – особый специфический и важнейший объект государственного управления. Ученый считает, что открытое информационное общество в нашей стране может быть построено «только на основе формирования единого информационного пространства России как пространства целостного федеративного государства, его интеграции в мировое информационное пространство с учетом национальных особенностей и интересов и при непременном обеспечении безопасности в информационной сфере на внутригосударственном и международном уровнях».
В качестве обобщенных объектов государственной информационной политики он выделяет следующие: информационная сфера гражданского общества; информационная сфера власти, состоящая из информационной сферы государственной власти и вложенной в нее сферы местного самоуправления; область пересечения информационных сфер гражданского общества, государственной власти и местного самоуправления.
«Государственную информационную политику, - пишет Ю.А. Нисневич, - следует рассматривать как совокупность целей, отражающих национальные интересы в информационной сфере, стратегий, тактик, задач государственного управления, управленческих решений и методов их реализации, разрабатываемых и реализуемых государственной властью для регулирования и совершенствования как собственно процессов информационного взаимодействия во всех сферах жизнедеятельности общества и государства, так и процессов обеспечения такого взаимодействия. Выбор той или иной государственной информационной политики – политический акт. Такое политическое решение, имеющее долгосрочное политическое значение для развития страны должно приниматься на самом высшем уровне»
Он выделяет следующие задачи государственной власти по выработке государственной информационной политики: формирование концепции; обеспечение нормативно-правового регулирования; организационно-технологическое обеспечение процессов государственного регулирования информационной сферы.
При этом он справедливо отмечает, что в России пока еще нет единой точки зрения на содержание государственной информационной политики и вообще ее роль как важной комплексной задачи государственного управления. «Отношение в решающей мере зависит от того, какие конкретные вопросы находятся в сфере личной компетенции, профессиональных или личных интересов того или иного государственного деятеля, политика либо специалиста».
И.С. Мелюхин в работе «Информационное общество: истоки, проблемы, тенденции развития» (М., 1999) рассмотрел различные аспекты государственной информационной политики через призму проблематики информационного общества. Теории информационного общества – это новое течение общественной мысли, связанное с возникновением современных информационных и телекоммуникационных технологий, которые влияют на все сферы человеческой жизни. Эти теории, по мнению исследователя, находятся в самом начале своего становления, «хотя первые работы, связанные с этой тематикой, появились в 60-70-х гг. и носили не столько научный, сколько футуристический характер, иногда смыкаясь с научно-фантастической литературой».
Анализируя процессы, происходящие в других странах, он выделяет три главных характеристики информационного общества: информация используется как экономический ресурс; информация становится предметом массового потребления; происходит интенсивное формирование информационного сектора экономики.
Изменения в сторону информационного общества являются неизбежными процессами для России, но они связаны с рядом значительных трудностей и могут вызвать социальный стресс. «… Переход к массовому использованию новейших информационных и телекоммуникационных технологий… даст техническую возможность группам людей, владеющими средствами массовой информации и коммуникации контролировать все общество и каждого человека. Именно с целью предотвращения этих негативных последствий… необходима четко выверенная под конкретные условия государственная политика», - полагает ученый.
Под государственной информационной политикой им понимается регулирующая деятельность государственных органов, направленная на развитие информационной сферы общества, которая охватывает не только СМИ, но и телекоммуникации, информационные системы и ресурсы, всю совокупность производств и отношений, связанных с созданием, хранением, обработкой, демонстрацией, передачей информации во всех ее видах – деловой, развлекательной, научно-образовательной и т.п.
«Такая расширительная трактовка связана с тем, что цифровизация информации, технологическая и организационная конвергенция интенсивно размывают барьеры между различными информационными индустриями. Однако в настоящий момент необходимо решать более широкую и фундаментальную задачу – определить роль государства в становлении информационного общества, а не только его функции по отношению к СМИ и ИТТ».
Исследователь выделяет два основных (но не единственных) направления государственной информационной политики: политику в сфере СМИ и политику информатизации.
По справедливому мнению И.С. Мелюхина, государству принадлежит ключевая роль в становлении информационного общества: оно должно стать не только катализатором происходящих перемен, но и координатором усилий различных субъектов общества, механизмом примирения противоречий бизнеса и социальных институтов, законодателем, способным обеспечить условия для конкуренции в информационной индустрии, установить баланс между конкуренцией и регулированием, построить правовой фундамент информационного общества.
Власть в принципе призвана играть роль нейтрального арбитра. «В том случае, если государство не обращает внимания на необходимость выполнять все перечисленное, ничего и не делается», - подчеркивает исследователь.
Большая заслуга в разработке концептуальных основ государственной информационной политики принадлежит исследователям кафедры информационной политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
Кафедра информационной политики РАГС создана в 2000 г. для исследования внутренних и внешних коммуникативно-информационных процессов, научного анализа, обоснования и прогноза деятельности государства в информационной сфере, а также для подготовки и переподготовки специалистов, осуществляющих коммуникативно-информационную деятельность в органах государственной власти и в СМИ федерального и регионального уровней. В 2008 г. кафедра была закрыта.
За время своего существования кафедра подготовила ряд учебных и методических работ, успешные защиты первых кандидатских и докторских диссертаций, посвященных проблематике информационной политики.
Согласно предложенному подходу, информационная политика рассматривается как стратегический объект социальной информациологии. Последняя - это «наука о логике существования, развития, функционирования социальной информации, информации о социуме и внутри социума, где совершается обмен ею с помощью коммуникации» [1]. [1] Попов В.Д. Социальная информациология и журналистика: учебное пособие. М. : РАГС, 2007. С. 7.
В.Д. Попов пишет: «информационная политика – это деятельность людей, связанная с властными отношениями в информационной сфере, прежде всего с информационно-коммуникативными отношениями как новым видом бурно развивающихся общественных отношений».
В.Д. Попов: «Это и искусство управления этими отношениями, информационными процессами, потоками, системой СМИ и МК в целях реализации национальных интересов России. Стратегическая, на наш взгляд, цель информационной политики как управленческой деятельности (в органическом единстве с экономической, социальной и другими видами политики) – развитие информационного общества».
Государственная информационная политика существует как комплекс политических, правовых, экономических, социально-культурных и организационных мероприятий государства, направленный на обеспечение конституционного права граждан на доступ к информации.
По мнению исследователя, это «особая сфера жизнедеятельности людей, связанная с воспроизводством и распространением информации, удовлетворяющей интересы государства и гражданского общества, и направленная на обеспечение творческого, конструктивного диалога между ними и их представителями».
Ученый различает два аспекта этой политики: технологический (регулирование процесса развития компонентов информационной среды) и содержательный (приоритеты коммуникационной деятельности участников общественно-политического процесса).
По его мнению, информационную политику можно рассматривать как инструмент политического воздействия и средство достижения политических целей: ее субъекты способны с помощью информации оказывать воздействие на сознание, психику людей, их поведение и деятельность как в интересах государства и гражданского общества, так и в собственных интересах.
♦ Как понимают суть государственной информационной политики исследователь Ю.А. Нисневич? ♦ Каковы объекты этой политики? Что для них характерно? ♦ К чему сводятся задачи государственной информационной политики? ♦ Какие важнейшие характеристики информационного общества выделяет И.С. Мелюхин? Какие проблемы возникают при формировании информационного общества в России? ♦ Какую роль должно играть государство в становлении информационного общества? ♦ Согласны ли вы с основными положениями концепции информационной политики как объекта социальной информациологии?
Концепция государственной информационной политики РФ. Была разработана по инициативе Государственного Комитета РФ по связи и информатизации и Комитета Государственной Думы по информационной политике и связи в 1998 г.
Ее назначение - определение целей, задач и объектов, основных направлений и механизмов реализации государственной информационной политики, результатов воздействия данной политики на социально-экономическое, политическое и культурное развитие России.
Область применения - конкретизация и уточнение основных направлений деятельности органов государственной власти по становлению информационного общества в нашей стране, формированию Единого информационного пространства России и ее вхождению в мировое информационное сообщество.
Согласно Концепции, государственная информационная политика представляет собой «совокупность целей, отражающих национальные интересы России в информационной сфере, стратегических направлений их достижения (задач) и систему мер, их реализующих», является важной составной частью внешней и внутренней политики государства и охватывает все сферы жизнедеятельности общества.
Ее долгосрочной стратегической целью является «обеспечение перехода к новому этапу развития России - построению демократического информационного общества и вхождению страны в мировое информационное сообщество».
16 февраля 2008 г. в «Российской газете» была опубликована Стратегия развития информационного общества в РФ. В ней закреплены цель, задачи, принципы и основные направления государственной политики в области использования и развития информационных и телекоммуникационных технологий, науки, образования и культуры для продвижения страны по пути формирования и развития информационного общества.
Стратегия является основой для подготовки и уточнения доктринальных, концептуальных, программных и иных документов, определяющих цели и направления деятельности органов государственной власти, а также принципы и механизмы их взаимодействия с организациями и гражданами в области развития информационного общества в РФ.
Очень важно, что сегодня работа по созданию документов, определяющих основные принципы государственной информационной политики, проводится и в регионах. Необходимость в этом обусловлена текущей ситуацией, сложившейся в информационной сфере регионов, потребностью координации и реального управления процессом по формированию и развитию комплексной интегрированной информационной среды регионов.
Государственная информационная политика регулирует довольно широкий круг вопросов, связанных со сбором, хранением, переработкой и распространением информации. Она проводится в отношении целого ряда объектов.
Так, в Концепции государственной информационной политики РФ определены следующие объекты: информационные ресурсы; информационно-телекоммуникационная инфраструктура; информационные и телекоммуникационные технологии, системы и средства их реализации; производство и потребление средств информатизации, информационных продуктов и услуг;
политика в области массовой информации; информационное право; системы обеспечения информационной безопасности; взаимодействие информационно-телекоммуникационной инфраструктуры России с глобальными информационными системами
Стратегия развития информационного общества в РФ выделяет следующие направления деятельности: формирование современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, предоставление на ее основе качественных услуг в сфере информационных и телекоммуникационных технологий и обеспечение высокого уровня доступности для населения информации и технологий; повышение качества образования, медицинского обслуживания, социальной защиты населения на основе развития и использования информационных и телекоммуникационных технологий;
совершенствование системы государственных гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере, развитие законодательных механизмов; развитие экономики РФ на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий; повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, качества и оперативности предоставления государственных услуг;
развитие науки, технологий, техники и подготовки квалифицированных кадров в сфере информационных и телекоммуникационных технологий; сохранение культуры многонационального народа РФ, укрепление нравственных и патриотических принципов в общественном сознании, развитие системы культурного и гуманитарного просвещения; противодействие использованию потенциала информационных и телекоммуникационных технологий в целях угрозы национальным интересам России.
Кроме того, особое внимание Стратегия уделяет международному сотрудничеству в области развития информационного общества. Очень важно, что во всех перечисленных документах большое внимание уделяется проблемам массовой информации.
♦ Раскройте содержание ключевых положений Концепции государственной информационной политики РФ. Зачем был нужен такой документ? Выполнены ли его задачи? ♦ Изложите основное содержание Стратегии развития информационного общества в РФ. Каково назначение такого документа? Каков практический смысл? ♦ В каких регионах ведется работа по созданию документов, определяющих основные принципы государственной информационной политики?
Политика в сфере обеспечения свободы массовой информации и права общества на информацию. Свободные и социально ответственные СМИ являются непременным условием формирования гражданского общества и правового государства. Государство, которое не нацелено на обеспечение прав и свобод в сфере массовой информации, неизбежно ведет общество к социальному кризису.
В Концепции государственной информационной политики в качестве направления политики в сфере массовой информации выделяется «совершенствование национального законодательства в части гарантий свободы слова и информации, свободного распространения массовой информации, в том числе на трансграничном уровне, недопущение распространения насилия и нетерпимости через СМИ, обеспечение плюрализма СМИ, доступа к официальной информации».
Долгое время в нашей стране не было единого правового механизма реализации этих прав и свобод. Однако в декабре 2008 г. и в феврале 2009 г. были подписаны и опубликованы ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в РФ» и ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
Политика в сфере недопущения злоупотребления свободой массовой информации. Государство должно взять на себя ответственность за защиту граждан от злоупотребления свободой массовой информации. Необходим единый механизм такой защиты, который позволил бы открыто и своевременно пресекать подобные действия, таким образом, предостерегая другие СМИ от возможных нарушений.
Политика в сфере культуры и нравственности в СМИ. Серьезные претензии вызывает культурный и нравственный уровень СМИ, что особенно актуально в связи с острой необходимостью защиты детей и подростков. Данная проблема не может оставаться на периферии государственного внимания. Главным механизмом повышения и сохранения этого уровня прежде всего должен стать эффективный порядок саморегулирования. Государственные СМИ обязаны стать образцом культурных и нравственных стандартов.
Политика в сфере чтения периодики. Систематическое чтение (в том числе качественной периодики) является необходимым условием формирования мыслящего гражданина, способного к принятию политически и социально грамотных решений.
Однако сегодня российское общество переживает кризис чтения, который выражается, в частности, в падении интереса к чтению газет и журналов. Сегодня качественные издания утратили молодого читателя: их тиражи в разы ниже тиражей изданий «массовых». Наиболее остро эта проблема стоит в регионах. Государство должно возложить на себя ответственность за популяризацию чтения, за возрождение «привычки чтения» у молодого поколения россиян.
Политика в сфере саморегулирования и профессиональных организаций журналистского сообщества. Сильная демократическая журналистика невозможна без развитой стабильной системы профессиональных организаций, способных к саморегулированию.
А.Г. Рихтер: «Главным приоритетом здесь должна быть поддержка инициатив журналистских организаций по созданию и усилий по налаживанию работы органов саморегулирования на основе вырабатываемых самими журналистами кодексов профессиональной этики. Нет сомнений в том, что журналистское сообщество в состоянии самостоятельно вырабатывать свод этических правил, а государство должно лишь поощрять такую деятельность и содействовать ей».
Политика в сфере развития и укрепления отношений «СМИ - общество», «СМИ – массовая аудитория», «СМИ – читатель, зритель, слушатель». Залогом эффективной работы журналистики являются ее адекватные, цивилизованные отношения с гражданами, социальными институтами, обществом в целом.
Многолетний кризис доверия общества к СМИ демонстрирует, что пока журналисты не выработали для себя единой модели новых социальных отношений, а именно им принадлежит большая роль в разрешении данной проблемы. Государство же должно взять на себя заботу о системе норм социальных взаимоотношений журналистики и общества. Необходимо, чтобы политика в данной сфере опиралась на систему целенаправленных государственных инициатив и программ, нацеленных на просвещение общества и журналистики, организацию социального диалога.
Политика в сфере развития и укрепления отношений «СМИ - власть». Для того чтобы общество могло адекватно оценивать деятельность власти и принимать решения в сфере управления, оно должно получать объективную, полную информацию о делах государства, иметь возможность знакомиться с различными взглядами, отражающими интересы разных социальных сил.
Власть в первую очередь заинтересована в донесении до общества информации о своей работе и должна способствовать этому не только посредством официальных каналов и изданий. Она должна формировать модель взаимоотношений с негосударственными, частными СМИ (в том числе с теми, которые придерживаются оппозиционных взглядов). Отдельное внимание государство должно обратить на проблему действенности критических выступлений в СМИ.
Политика в сфере государственного и общественного контроля за деятельностью СМИ. В условиях демократии журналистика нуждается в четкой системе контроля (государственного, общественного, профессионального). Государству необходимо предпринять усилия по ее созданию, прежде всего инициировать организацию специальных органов и структур. Чтобы этот контроль не воспринимался обществом и журналистами как институт цензуры, он должен быть публичным, рекомендательным, гуманным.
В идеале интересы государства и общества не должны расходиться (а тем более вступать в противоречия). Поэтому государственная политика в сфере СМИ должна быть общенациональной, максимально отвечать общественным интересам. Институциональным органом такой политики должен стать некий государственно-общественный (в идеале, общественный) орган типа Национального Совета по СМИ, статус которого должен быть юридически закреплен и который, по закону, должен обладать необходимыми и достаточными полномочиями.
Экономическая политика в сфере СМИ. Серьезной проблемой является отсутствие системы экономической поддержки социально направленных изданий и программ (детских, просветительских, для инвалидов), научных, образовательных СМИ, а также «маленьких» изданий, которые нередко служат единственным источником информации и чтения для жителя региона.
В настоящее время существует единственная налоговая льгота: согласно статье 164 Налогового кодекса, при реализации периодических печатных изданий не рекламного и не эротического содержания НДС составляет 10%. Для изданий рекламного и эротического характера - 18%.
Сегодня государственная поддержка осуществляется через Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям: субсидии из федерального бюджета получают организации под реализацию социально значимых проектов. Кроме того, в сферу внимания политики должно входить обеспечение прозрачности отношений собственности и основных экономических показателей функционирования СМИ.
Концепция государственной информационной политики особо выделяет задачи государства по регулированию уровня концентрации и монополизации СМИ, защите интересов региональных рынков.
Политика в сфере образовательной и научной журналистики. О качественности государственной информационной политики можно судить по состоянию журналистского образования. Пока что власть не проявляет активной заинтересованности в получении свободных и ответственных медиаспециалистов, опирающихся в своей деятельности на четкую систему правовых и профессионально-этических принципов. В связи с чем с каждым годом упрочивается потребительский подход к преподаванию и высшей школе.
Особое место должна занимать политика в сфере образовательной и научной журналистики. Она в первую очередь включает поддержку учреждений, занимающихся профессиональной подготовкой и переподготовкой специалистов в сфере СМИ, инициирование научно-практических форумов, конференций и семинаров.
Государство вместе с отраслью должно быть заинтересовано в предоставлении качественного журналистского и редакторского образования, а поэтому оно должно принимать активное участие в формировании системы принципов образовательных стандартов, поддерживать образовательные и научные центры, занимающиеся созданием и реализации учебных программ, выпуском методической, учебной и научной литературы по журналистике.
Внешняя политика в сфере СМИ. Данное направление охватывает всю систему внешних, международных отношений, связанных с журналистикой и массовой информацией. Оно должно включать заботу об информационных и культурных правах наших соотечественников за рубежом, работу в сфере организации и оптимизации международного информационного обмена, формирование и укрепление позитивного образа нашей страны, выработку медиаполитики в отношении международных организаций, определение порядка деятельности зарубежных журналистов на территории РФ и др.
Особо следует сказать о специальных направлениях. Политика в сфере периодических изданий. В сфере периодических изданий важнейшей является проблема формирования медиарынка, налаживания системы распространения периодических изданий. В настоящее время рынок печатных СМИ, система реализации прессы не имеют единого механизма регулирования, что неблагоприятно сказывается на развитии отрасли и информационного пространства страны в целом.
Политика в сфере телерадиовещания. Первоочередной задачей в данной сфере является создание правовой основы для телерадиовещания. На сегодняшний день отсутствует специальный закон о телерадиовещании, что вызывает неопределенность в деятельности аудиовизуальных СМИ и, в конечном счете, ведет к ущемлению прав и свобод граждан в информационной сфере. Другой важнейшей проблемой, требующей активного вмешательства и инициатив государства, надо считать создание общественного телевидения.
Политика в сфере Интернет-СМИ. В силу своей природы глобальная паутина является наименее урегулированной областью информационной среды. Здесь существует целый ряд проблем: начиная с вопросов регистрации Интернет-СМИ и защиты авторских прав журналистов, создающих Интернет-тексты, и заканчивая распространением порнографии. Все эти проблемы не могут быть сняты без участия государства.
♦ Каким требованиям должны отвечать политика в сфере обеспечения свободы массовой информации и права общества на информацию и дополняющая ее политика в сфере недопущения злоупотребления свободой массовой информации? ♦ На каких принципах должны базироваться политика в сфере культуры и нравственности в СМИ и политика в сфере чтения периодики? ♦ Как должны дополнять друг друга политика в сфере государственного и общественного контроля за деятельностью СМИ и политика в сфере саморегулирования и профессиональных организаций журналистского сообщества?
♦ Раскройте проблематику политики в сфере развития и укрепления отношений «СМИ - общество», «СМИ – массовая аудитория», «СМИ – читатель, зритель, слушатель» и политику в сфере развития и укрепления отношений «СМИ - власть». ♦ Каким требованиям должна отвечать экономическая политика в сфере СМИ? ♦ Как необходимо реализовывать политику в сфере образовательной и научной журналистики? ♦ На что должна быть направлена внешняя политика в сфере СМИ? ♦ Какие специальные направления государственной информационной политики должны разрабатываться?
Государственная политика в сфере СМИ, реализуемая по вышеперечисленным направлениям, должна базироваться на четкой системе принятых и одобренных обществом принципов (лат. principium – «начало, основание, первопричина»). При этом необходимо учитывать следующие моменты.
В обществе, где народный суверенитет первичен, информационное обслуживание демократии обеспечивает «народная» журналистика, плюралистичная по своей природе. Она существует для народа и во имя народовластия, поэтому носитель суверенитета и единственный источник власти может и должен вмешиваться в деятельность СМИ для блага граждан. В этом смысле государственная политика должна быть общественной.
Общественная политика направлена на развитие гражданской журналистики. В условиях социального и идеологического плюрализма она призвана учитывать позиции, взгляды и нужды всех групп (в том числе точки зрения меньшинства) многосоставного по структуре и многообразного по идейно-политическим взглядам общества (кроме, разумеется, экстремистских группировок, действующих за рамками закона), отвечать их интересам.
В этом смысле государственное регулирование сферы СМИ отнюдь не противоречит демократической природе, а скорее, напротив, должно ей соответствовать. Необходимо признать, что отказ от государственного регулирования в сфере СМИ, от официального присутствия в ней (ликвидация правительственных изданий и т.д.) не может автоматически решить все насущные проблемы в информационной сфере. Трудно представить себе государство, не имеющее рычагов влияния на СМИ. В любом, даже самом прогрессивном обществе, журналистика не является абсолютно независимой от власти, тем более от закона.
Государственные органы и структуры, проводящие политику в сфере внутренних отношений, обязаны обеспечивать реализацию прав и свобод граждан, экономическое благосостояние, социальную защищенность; служить интересам страны; хранить, развивать и защищать отечественную культуру, язык, традиции, особенности менталитета в сфере массовой информации. Их деятельность должна быть направлена на социально-политический и экономический прогресс общества, предполагать ответственность за его будущее развитие, за жизнь граждан.
Касательно внешних отношений необходимо, чтобы государственная политика проводилась во имя интересов не только страны, но человечества в целом, была направлена на укрепление международных массово-информационных связей в целях гуманистического, глобального развития всего мира, решала задачи укрепления дружеских отношений между нациями, предотвращения внешних информационных конфликтов.
Власти должны учитывать, что СМИ играют существенную и влиятельную роль в процессе доверительных отношений между государствами, обществами, народами, и проводить политику, обеспечивающую широкое распространение информации, свободный обмен ею. Необходимо, чтобы такая политика включала комплекс мер по защите прав и свобод иностранных журналистов, обеспечению интернационального медиасотрудничества.
Реализуемая применительно ко всему спектру отношений журналистской системы, политика способна произвести совокупный эффект в решении проблемы СМИ как института демократии. В этом смысле государственное регулирование является необходимым фактором становления и развития журналистики как социального института демократии, и оно не только может, но и должно осуществляться. Novigare nesessum est. Но государственная политика в сфере СМИ должна отвечать ряду требований.
Необходимо, чтобы она формировалась в соответствии с единым демократическим замыслом политики государства, базировалась на идеологии гуманизма, предполагающей равенство взаимных прав и обязанностей гражданина, заботу государства о человеке и человечестве.
Гуманизм как принцип – это отправная точка формирования и реализации государственной политики. Ему подчинены все другие принципы, так как он позволяет оценить верность их основ и содержания. Государственная политика в сфере СМИ изначально должна быть проверена «на гуманизм» и формироваться в соответствии с требованием соблюдения приоритета неотъемлемых экономических, политических, социальных, информационных прав и свобод каждой личности, ее интересов и потребностей.
Регулирование сферы СМИ (от лат. regulo – «устраиваю, привожу в порядок») включает совокупность мероприятий по упорядочиванию всех отношений журналистской системы. В принципе, идея демократического информационного порядка должна лежать в основе государственной информационной политики и определять направления оной.
Представляется, что государственная политика должна защищать свободу журналистики и устанавливать ее ответственность перед обществом, обеспечивать противовесы различным формам давления на СМИ, в том числе выходящему за рамки закона административному вмешательству. Необходимо, чтобы она задавала такие правовые границы журналистской деятельности, чтобы дать полный простор правильно понятой ответственной социально-творческой свободе, и устанавливала ответственность за ее ущемление.
Для реализации этой свободы она должна обеспечивать экономическую базу для функционирования СМИ, предполагать равные возможности в получении налоговых льгот, в установлении льготных тарифов на услуги связи, режима распространения рекламы (разумеется, за исключением рекламных и эротических изданий). Необходимо также, чтобы она регулировала концентрацию СМИ в руках различных сил, реализовывала антимонопольные меры.
При сохранении принципиальных основ свободы массово-информационной деятельности внутри этих рамок требуется правовое регулирование журналистики. Ведь «трагедия гласности в том, что свобода слова есть у всех, а не только у тех, кто обладает внутренними барьерами» [1]. Значит, государственная политика должна регламентировать границы свободной деятельности СМИ, бороться против злоупотребления свободой слова. [1] Ковалева А. Телевидение превратилось в предмет политики (интервью с С. Муратовым) // Известия/ 2002. 17 декабря.
За соблюдением юридического регламента свободы журналистики необходим общественный контроль. На смену негласной и несанкционированной цензуре, проводимой отдельными государственными органами и структурами, должен прийти контроль, осуществляемый общественными или общественно-государственными организациями и объединениями журналистов от лица граждан и во имя общенародных интересов.
Необходимо, чтобы эта «цензура» была последующей, гласной и прозрачной, заботилась о правах и нравственном здоровье общества, препятствовала злоупотреблению свободой массовой информации.
Государственная политика должна признавать журналистику в качестве «четвертой власти», создавать необходимые условия для эффективной реализации ее «властных полномочий». Требуется адекватная оценка возможностей журналистики как «четвертой власти», строгое закрепление ее прав и свобод как самостоятельного социального института: свободы поиска, получения и распространения общественно значимой информации, включая право доступа к ее источникам (в том числе к государственным), контроля от имени народа за деятельностью властей, участия в принятии важных политических решений.
Вместе с тем эта политика должна определять рамки «властных полномочий» журналистики, предотвращать злоупотребление властью СМИ, препятствовать их стремлению к «сверхвласти». Особенно детально она должна обозначить «властные полномочия» журналистики в период избирательных кампаний, ведь государственным органам и структурам принадлежит существенная роль в формировании ответственных взаимоотношений журналистов, политиков и избирателей.
Необходимо, чтобы государственная политика охватывала весь спектр массово-информационных отношений (СМИ - государство, СМИ - гражданское общество, СМИ – власть, СМИ – массовая аудитория, СМИ – социальные институты, владелец – гл. редактор – журналист и т.д.). Без этого условия она не может считаться объективной, пользоваться доверием у общественности.
В настоящее время политика в сфере отношений « СМИ – массовая аудитория » является одним из наименее разработанных направлений. Государство должно обеспечивать действительную адекватную информированность граждан. Проводя комплекс специальных мероприятий, она должна способствовать формированию гражданской культуры, стимулировать активность общественных сил, гарантировать адекватную реализацию гражданами их суверенных прав в различных сферах жизни.
Вместе с тем, политика в сфере отношений «СМИ – массовая аудитория» должна преследовать цели обеспечения массово-информационной безопасности личности, общества, государства. Основными задачами здесь должны стать защита информационных интересов, прав и свобод всех социальных субъектов журналистской системы, создание благоприятных информационных условий для устойчивого функционирования и прогрессивного развития системы СМИ.
Требуются государственные меры по охране аудитории СМИ от влияния деструктивного, дезинформирующего воздействия, злоупотребления свободой массовой информации, защите нравственного здоровья граждан от распространения «желтой», низкопробной информации, препятствующие манипуляции общественным мнением через СМИ, ведению информационных войн в журналистике.
Государственная политика должна включать комплекс мер по защите плюралистичной свободы массовой информации – одной из важных гарантий информационной безопасности. Истинный плюрализм следует отличать от грубой плюральности, в основе которой лежат превосходство, нежелание слушать других, стремление «победить» соперника.
Для этого в деятельности журналистики требуется толерантность – свойство, необходимое в условиях демократии для становления и развития отношений между различными социальными силами. Общество, нетерпимое к другому, вынуждено его постоянно воспроизводить, так как чужой выступает условием его самоопределения.
Основой демократического информационного порядка является диалог. Государственная политика должна закреплять за журналистикой роль организатора открытого, конструктивного социального диалога, в котором могут и должны участвовать все силы общества в целях поиска приемлемого решения по злободневным вопросам жизни.
Важным направлением является политика в сфере отношений « СМИ – социальные институты ». В демократическом обществе активными участниками социального диалога должны являться институты общества (государственные и негосударственные). Они обязаны проводить открытую информационную политику, не скрывая своих позиций, стремиться к наиболее точному и ясному их формулированию и аргументированию.
Власть, наряду с негосударственными институтами, может и должна иметь доступ к каналам массовой коммуникации. Информационная политика государственных органов и структур должна проводиться через специальные выпуски, бюллетени, собственные издания и программы, выступления официальных лиц в СМИ различных типов и направлений. Тем самым власть будет реализовывать свое «право голоса», свою «свободу слова».
Необходимо, чтобы сформулированная в соответствии с требованием открытости государственная политика гарантировала соблюдение этого принципа для всех социальных сил, в том числе и для самих СМИ. В отношении последних она должна включать в себя ряд мер по обеспечению доступа общественности к основной информации о них для адекватной оценки распространяемых сведений, идей и точек зрения.
Результативность социального диалога проявляется как форма реализации органичной для «народной» журналистики роли контролера от имени народа деятельности социальных институтов. Журналистика освещает их работу, подвергает анализу, критическому осмыслению. Пресс-службы обязаны следить за выходом таких материалов, отвечать на них, разъяснять неточности, оповещать о результатах, отчитываясь перед общественностью.
Государственная политика должна регулировать действия редакций и пресс-служб таким образом, чтобы те и другие могли в полной мере реализовывать свои права по отношению друг к другу. В процессе организации диалога единственно верное поведение – настроенность, даже в самых трудных условиях, на достижение консенсуса или компромисса, то есть возможного желаемого согласия, основанного на обнаруженном в ходе дискуссии общем интересе, за которым просматриваются общенациональные идеи, общечеловеческие ценности.
Поэтому очень важно, чтобы такой характер государственной политики, нацеленной на формирование гуманистически ориентированной согласительной демократии, для которой свойственны плюрализм, толерантное взаимодействие и консолидация общества, был принят властью и общественностью.
Организация демократического информационного порядка «технологически» во многом обеспечивается заботой государства о реализации прав всех участников массово-информационной деятельности. Сегодня, когда в системе СМИ по многим важным вопросам «права имеют одни лица, обязанности – другие, а ответственность, как правило, могут нести третьи», разработка оснований этого направления государственной политики крайне необходима.
Политика в сфере СМИ должна обеспечивать реализацию гражданином права на информацию, права высказать свое мнение через СМИ, подкрепленное правом на доступ к СМИ, закреплять за журналистом обязанности отвечать на обращения граждан.
Информированность аудитории во многом зависит от того, насколько полно журналист владеет информацией. Поэтому необходимы гарантии его профессиональных прав, прежде всего, права на свободный поиск и предоставление информации без опасения за свободу, безопасность или жизнь. В этих целях очень важно, чтобы должностные лица осознавали обязанность предоставлять всю запрашиваемую журналистом информацию, кроме, разумеется, запрещенной к распространению законом.
Вместе с тем, они должны иметь право обращаться через СМИ к аудитории. Как представители различных социальных структур и институтов они могут использовать это право для информирования общественности о своей деятельности. Необходимо, чтобы журналисты руководствовались обязанностью отвечать на обращения должностных лиц, которые в свою очередь, обязаны реагировать на материалы СМИ.
Государственная политика должна закреплять профессионально-творческую свободу всех членов журналистского коллектива (учредителя, владельца, главного редактора, журналиста), демократически распределять их права и обязанности в отношении формирования и проведения информационной политики данного СМИ. Вместе с тем, необходимо, чтобы государство предоставляло журналистской корпорации возможность для саморегулирования и определяло его рамки.
Демократически построенные внутренние взаимоотношения участников массово-информационного обмена должны быть продолжены в социальных отношениях различных СМИ. В настоящее время в России на информационном поле действуют преимущественно СМИ двух социальных типов: журналистика гражданского общества и бизнес-структур - это «частные» СМИ, представляющие интересы различных слоев общества, общественных и корпоративных сил, и государственная журналистика, учреждаемая различными институтами власти в целях информирования о деятельности ее органов, распространения их взглядов на различные явления жизни общества.
В идеале выразителями и защитниками интересов народа должны быть СМИ второго типа, поскольку государственные институты в демократическом обществе должны выступать «всеобщим представителем», однако на деле зачастую «общие» интересы по воле отдельных представителей подменяются «частными». Очевидно, что сегодня неизбежно и необходимо появление журналистики третьего типа - общественной ( государственно-общественной, общественно-правовой, публичной ), которая бы природой своей была связана с представительством общенародных и общечеловеческих интересов при учете всего многообразия «частных».
Представляя все разнообразные мнения и взгляды, организуя конструктивный диалог в перспективе достижения согласованных позиций и решений, «общественные» СМИ способны максимально полно и эффективно реализовывать требования информационного порядка. При этом государство должно заниматься проблемами всех СМИ, не отдавая предпочтений официальным.
Основная задача такой политики - сбалансированное развитие и укрепление всей системы СМИ, позволяющее журналистике оптимально функционировать как общественному институту демократии.
Отвечающая перечисленным характеристикам, государственная политика должна иметь строгое законодательное закрепление. Сказанное подразумевает, что все принципиально важные отношения журналистской системы должны быть четко определены в законе и регулироваться исключительно правовыми методами.
В строгом смысле законодательная политика в сфере СМИ представляет комплекс юридических норм и систему правовых технологий, обеспечивающих их выполнение. В целях соблюдения правовых норм государственная политика должна осуществлять контроль над их выполнением, характер и порядок которого в свою очередь будут определять специальные положения законодательства.
Принцип гуманизма. В идеале государственная власть должна проводить политику, которая бы позволила организовать информационное пространство таким образом, чтобы граждане могли полностью осуществлять свои права и свободы в сфере массовой информации.
Принцип публичности. Необходимо, чтобы политика в сфере СМИ была открытой, доступной и понятной обществу. Основные мероприятия, проводимые на ее основе, должны открыто обсуждаться общественностью, государству же необходимо учитывать общественное мнение.
Принцип социальности. Государственная политика должна проводиться от лица граждан и в интересах гражданского общества, подчиняться объективным социальным потребностям, а не «частным» интересам той или иной структуры государственной власти.
Принцип коллегиальности. Государственная политика должна быть «продуктом» действий множества социальных сил: институтов, общественных объединений, партий, групп, отдельных граждан и самих СМИ. Поэтому и ответственность за ее проведение должна нести общественность, а не группы людей, стоящих у власти. Только в этом случае она может стать общественной, общенациональной, гражданской, народной.
Принцип законности. В демократическом обществе государственная политика должна иметь строгие законодательные основания. В настоящее время большое влияние на нее имеют непродуманные и спонтанные решения отдельных представителей власти. Последнее происходит потому, что в законодательстве пока недостаточно четко прописан ряд принципиально важных отношений, касающихся СМИ. Недопустимо, если государственная политика проявляется как стихийные реакции на сложившиеся ситуации в отношении массовой информации отдельных стоящих у власти людей.
Принцип равенства интересов. Политика в сфере СМИ должна учитывать интересы всех социальных сил, не делая предпочтения. Вне зависимости от социальной принадлежности, формы собственности и организации различные силы общества имеют равные права в сфере массовой информации.
Принцип системности. Государственная политика в сфере СМИ – неотъемлемая часть общего курса развития страны, единой внутренней и внешней политики России. Она должна согласовываться с государственной информационной политикой и государственной политикой в сфере культуры и массовых коммуникаций.
♦ С чем связаны сложности формирования системы принципов для государственной политики в сфере СМИ? ♦ Раскройте ключевые принципы, которые должны лечь в основу этой политики. ♦ Как обеспечить реализацию этих принципов? Приведите примеры.
