1
1. Понятие, цель и критерии лицензирования отдельных видов деятельности. 2. Порядок лицензирования отдельных видов деятельности. 3. Юридические санкции за осуществление предпринимательской деятельности без лицензии и с нарушением лицензионных требований 4. Уведомительный порядок начала осуществления предпринимательской деятельности 2
В истории российского законодательства условно можно выделить четыре этапа становления и развития института лицензирования : 1 этап обусловлен принятием Постановления Правительства РФ от 24.12.1994 № 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности ". 2 этап обусловлен принятием Федерального закона от 25.09.1998 № 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности ". 3 этап обусловлен принятием Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности ". 4 этап обусловлен принятием Федерального закона от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". 3
Лицензирование - деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования 4
Одни авторы ( Осинцев Д.В. Лицензионно-разрешительная система в Российской Федерации: Монография. Екатеринбург, 1999. С. 4; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М., 2001. С. 343; Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник для вузов. М., 2000. С. 410 – 418) рассматривают лицензирование в качестве лицензионно-разрешительной системы и относят его к сфере административной деятельности, другие ( Толкачев А.Н. Российское предпринимательское право: учебное пособие для вузов. М., 2003; Лебедев К.К. Предпринимательское и коммерческое право: системные аспекты (предпринимательское и коммерческое право в системе права и законодательства, системе юридических наук и учебных дисциплин). СПб., 2002) оценивают его в качестве элемента содержания правоспособности юридического лица. 5
Исходя из вышеприведенного определения лицензирования следует, что деятельность лицензирующих органов носит управленческий характер, и, соответственно, возникающие между ними и соискателями лицензии (лицензиатами) отношения носят административно-правовой характер. Однако получение хозяйствующим субъектом (далее – ХС) лицензии порождает гражданско-правовое последствие: у него появляется реальное право на занятие определенным видом деятельности, что напрямую связано с его правоспособностью. Таким образом, лицензирование является комплексным институтом, порождающим как публично-правовые, так и частноправовые отношения, но с превалированием публично-правовых элементов. 6
Основными принципами осуществления лицензирования являются : 1) обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации; 2) установление лицензируемых видов деятельности федеральным законом; 3) установление федеральными законами единого порядка лицензирования отдельных видов деятельности на территории Российской Федерации; 4) установление исчерпывающих перечней лицензионных требований в отношении лицензируемых видов деятельности положениями о лицензировании конкретных видов деятельности; 5) открытость и доступность информации о лицензировании, за исключением информации, распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации; 6) недопустимость взимания с соискателей лицензий и лицензиатов платы за осуществление лицензирования, за исключением уплаты государственной пошлины в размерах и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; 7) соблюдение законности при осуществлении лицензирования. 7
Цель лицензирования: предотвращение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. 8
Критерии лицензирования: к лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, А) осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба и Б) регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. В юридической литературе данные критерии были представлены через вредоносность для граждан и государства и методическую несостоятельность иных мер. 9
В настоящее время подлежит лицензированию в соответствии с ФЗ № 99-ФЗ 49 видов деятельности, в том числе: разработка, производство, испытание, установка, монтаж, техническое обслуживание, ремонт, утилизация и реализация вооружения и военной техники; разработка, производство, испытание, хранение, ремонт и утилизация гражданского и служебного оружия и основных частей огнестрельного оружия, торговля гражданским и служебным оружием и основными частями огнестрельного оружия; производство лекарственных средств; деятельность по перевозкам воздушным транспортом пассажиров (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя); телевизионное вещание и радиовещание ; предпринимательская деятельность по управлению многоквартирными домами. медицинская деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра " Сколково "); и другие виды деятельности. Кроме того, ФЗ № 99-ФЗ не распространяется на иные виды деятельности, которые также подлежат лицензированию, в т. ч. страховая деятельность; космическая деятельность; использование атомной энергии; производств о и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; деятельност ь, связанная с защитой государственной тайны; деятельност ь кредитных организаций. 10
Соискатель лицензии - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, обратившиеся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии; Лицензиат - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию; 11
Лицензирующие органы - уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и (или) их территориальные органы, а в случае передачи осуществления полномочий Российской Федерации в области лицензирования органам государственной власти субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие лицензирование; 12
Постановлением Правительства РФ от 21 ноября 2011 г. № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» утвержден Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование конкретных видов деятельности, в т. ч. ФСБ России, ФНС России, Минпромторг России, МЧС России, Росздравнадзор, МВД России и другие. 13
Должностные лица лицензирующих органов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, при осуществлении лицензирования имеют право: 1) запрашивать у органов государственной власти, органов местного самоуправления, соискателей лицензий и лицензиатов, получать от них сведения и документы, которые необходимы для осуществления лицензирования и представление которых предусмотрено законодательством Российской Федерации; 2) проводить проверки соискателей лицензий и лицензиатов; 3) выдавать лицензиатам предписания об устранении выявленных нарушений лицензионных требований; 4) применять меры по пресечению административных правонарушений и привлечению виновных в их совершении лиц к административной ответственности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Должностные лица лицензирующих органов при осуществлении лицензирования обязаны: 1) исполнять своевременно и в полной мере предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в области лицензирования; 2) соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы соискателей лицензий и лицензиатов. 14
Институт лицензирования предусматривает определенную систему правовых средств для достижения своих целей и задач («предотвращение ущерба», «предупреждение, выявление и пресечение нарушений»), элементами которой (элементами лицензирования) являются: лицензионные требования осуществления отдельных видов деятельности; предварительный и последующий лицензионный контроль; приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии; система санкций за осуществление деятельности без лицензии и с нарушением лицензионных требований. 15
Лицензионные требования устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации. В перечень лицензионных требований с учетом особенностей осуществления лицензируемого вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности) могут быть включены следующие требования : 1) наличие у соискателя лицензии и лицензиата помещений, зданий, сооружений и иных объектов по месту осуществления лицензируемого вида деятельности, технических средств, оборудования и технической документации, принадлежащих им на праве собственности или ином законном основании, соответствующих установленным требованиям и необходимых для выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности; 2) наличие у соискателя лицензии и лицензиата работников, заключивших с ними трудовые договоры, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей квалификацией и (или) имеющих стаж работы, необходимый для осуществления лицензируемого вида деятельности; 3 ) наличие у соискателя лицензии и лицензиата необходимой для осуществления лицензируемого вида деятельности системы производственного контроля; 4) соответствие соискателя лицензии и лицензиата требованиям, установленным федеральными законами и касающимся организационно-правовой формы юридического лица, размера уставного капитала, отсутствия задолженности по обязательствам перед третьими лицами; 5) иные требования, установленные федеральными законами. 16
Например, Постановление Правительства РФ от 28 октября 2014 г. № 1110 «О лицензировании предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами» Постановление Правительства РФ от 6 июля 2012 г. № 686 «Об утверждении Положения о лицензировании производства лекарственных средств» Постановление Правительства РФ от 29 марта 2013 г. №280 «О лицензировании деятельности в области использования атомной энергии» 17
Для получения лицензии соискатель лицензии представляет по установленной форме в лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии. К заявлению о предоставлении лицензии прилагаются копии документов, перечень которых определяется положением о лицензировании конкретного вида деятельности и которые свидетельствуют о соответствии соискателя лицензии лицензионным требованиям, в том числе документов, наличие которых при осуществлении лицензируемого вида деятельности предусмотрено федеральными законами, 18
В срок, не превышающий сорока пяти рабочих дней со дня приема заявления о предоставлении лицензии и прилагаемых к нему документов, лицензирующий орган осуществляет проверку полноты и достоверности содержащихся в указанных заявлении и документах сведений, и принимает решение о предоставлении лицензии или об отказе в ее предоставлении. В течение трех рабочих дней после дня подписания и регистрации лицензии лицензирующим органом она вручается лицензиату или направляется ему заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении. 19
Лицензия - специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа; 20
Лицензии оформляются на бланках, являющихся документами строгой отчетности и защищенной от подделок полиграфической продукцией, по форме, утвержденной Правительством Российской Федерации (типовой форме). 21
22
23
24
25
26
Лицензия действует бессрочно В то же время, федеральными законами, регулирующими оказание услуг связи, частную детективную и охранную деятельность, образовательную деятельность, может быть установлен иной срок действия лицензии. Например, лицензия на право осуществления образовательной деятельности составляет не более 6 лет; частной детективной и охранной деятельности – 5 лет. Днем принятия решения о предоставлении лицензии является день одновременно осуществляемых внесения записи о предоставлении лицензии в реестр лицензий, присвоения лицензии регистрационного номера и регистрации приказа (распоряжения) руководителя, заместителя руководителя лицензирующего органа о предоставлении лицензии. Юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, получившие лицензию, вправе осуществлять деятельность, на которую предоставлена лицензия, на всей территории Российской Федерации и на иных территориях, над которыми Российская Федерация осуществляет юрисдикцию в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормами международного права, со дня, следующего за днем принятия решения о предоставлении лицензии. Деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена лицензирующим органом субъекта Российской Федерации, может осуществляться на территориях других субъектов Российской Федерации при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. 27
28
Основанием отказа в предоставлении лицензии является : 1) наличие в представленных соискателем лицензии заявлении о предоставлении лицензии и (или) прилагаемых к нему документах недостоверной или искаженной информации; 2) установленное в ходе проверки несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям; 3) представление соискателем лицензии заявления о предоставлении лицензии, если в отношении соискателя лицензии имеется решение об аннулировании ранее выданной лицензии на такой вид деятельности. Решение лицензирующего органа об отказе в предоставлении лицензии или бездействие лицензирующего органа может быть обжаловано соискателем лицензии в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. 29
Лицензия подлежит переоформлению в случаях реорганизации юридического лица в форме преобразования, изменения его наименования, адреса места нахождения, а также в случаях изменения места жительства, имени, фамилии и (в случае, если имеется) отчества индивидуального предпринимателя, реквизитов документа, удостоверяющего его личность, адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности, перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности. 30
31
Лицензирование выступает в качестве допуска лицензиата в производственный или хозяйственный оборот. Однако деятельность хозяйствующего субъекта должна соответствовать предъявляемым лицензионным требованиям и условиям не только на «входе» в данный оборот, но и в дальнейшем, т.е. в процессе осуществления лицензируемой деятельности. В указанных целях законодатель предусматривает предварительный и последующий лицензионный контроль. 32
К отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных Законом о лицензировании. 33
Основанием для включения плановой проверки лицензиата в ежегодный план проведения плановых проверок является: истечение одного года со дня принятия решения о предоставлении лицензии или переоформлении лицензии; истечение трех лет со дня окончания последней плановой проверки лицензиата; истечение установленного Правительством Российской Федерации срока со дня окончания последней плановой проверки лицензиата, осуществляющего лицензируемый вид деятельности в сферах здравоохранения, образования, в социальной сфере. Внеплановая выездная проверка лицензиата проводится по следующим основаниям: истечение срока исполнения лицензиатом ранее выданного лицензирующим органом предписания об устранении выявленного нарушения лицензионных требований (без согласования с органами прокуратуры); поступление в лицензирующий орган обращений, заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований (при согласовании с органами прокуратуры); истечение срока, на который было приостановлено действие лицензии в соответствии с частями 2 и 3 статьи 20 настоящего Федерального закона (без согласования с органами прокуратуры); наличие ходатайства лицензиата о проведении лицензирующим органом внеплановой выездной проверки в целях установления факта досрочного исполнения предписания лицензирующего органа (без согласования с органами прокуратуры); наличие приказа (распоряжения), изданного лицензирующим органом в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации (без согласования с органами прокуратуры). 34
Действие лицензии приостанавливается лицензирующим органом в следующих случаях : I. П ривлечение лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, выданного лицензирующим органом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В этом случае после принятия соответствующего решения о привлечении к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензирующий орган: вновь выдает предписание об устранении грубого нарушения лицензионных требований приостанавливает в течение суток со дня вступления этого решения в законную силу действие лицензии на срок исполнения вновь выданного предписания. II. Н азначение лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Во этом случае лицензирующий орган приостанавливает в течение суток со дня вступления этого решения в законную силу действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата. 35
Лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии в следующих случаях: в случае, если в срок административного наказания в виде административного приостановления деятельности и приостановления действия лицензии лицензиат не устранил грубое нарушение лицензионных требований; в случае, если в установленный лицензирующим органом срок исполнения вновь выданного предписания лицензиат не устранил грубое нарушение лицензионных требований. 36
Следует отметить, что законодательством не установлен срок, в течение которого нарушитель после аннулирования лицензии не вправе осуществлять лицензируемую деятельность. В результате ХС может обратиться с заявлением о выдаче новой лицензии сразу же после аннулирования предыдущей. 37
За осуществление деятельности без лицензии или с нарушением лицензионных требований предусмотрены соответствующие санкции как публичным правом (ст. 20 Закона о лицензировании, ст. 14.1. КоАП РФ, ст. 171 УК РФ), так и частным правом (ст. 61,168 ГК РФ ). Пленум Верховного Суда РФ в п. 18 постановления «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части КоАП РФ» от 24 октября 2006 г. № 18 указал, что «в тех случаях, когда административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) или с нарушением предусмотренных в нем условий помимо общих норм, содержащихся в ч. 2 и 3 ст. 14.1 КоАП РФ, установлена другими статьями КоАП РФ, действия лица подлежат квалификации по специальной норме, предусмотренной КоАП РФ. Например, занятие частной медицинской практикой или частной фармацевтической деятельностью лицом, не имеющим лицензию на данный вид деятельности, надлежит квалифицировать по ч. 1 ст. 6.2 КоАП РФ; нарушение условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов – по ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ». 38
Частное право за осуществление юридическим лицом деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) предусматривает санкцию в виде ликвидации (ст. 61 ГК РФ). Данная санкция носит публично-правовой характер и направлена на обеспечение публичного правопорядка. Кроме того, в соответствии со ст. 450.1 ГК РФ В случае отсутствия у одной из сторон договора лицензии на осуществление деятельности или членства в саморегулируемой организации, необходимых для исполнения обязательства по договору, другая сторона вправе отказаться от договора (исполнения договора) и потребовать возмещения убытков. 39
Уведомительный порядок начала осуществления предпринимательской деятельности был внедрен в экономическую сферу в целях ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности. Данному институту была посвящена ст. 8 Закона № 294-ФЗ. В целях реализации положений данной статьи было принято Постановление Правительства РФ «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности» от 16 июля 2009 г. № 584. 40
Суть уведомительного порядка осуществления предпринимательской деятельности заключается в следующем: ХС в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности указывают о соблюдении ими обязательных требований, а также о соответствии их работников, осуществляемой ими предпринимательской деятельности и предназначенных для использования в процессе осуществления ими предпринимательской деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств обязательным требованиям. При этом в уведомлении не нужно не только приводить технические характеристики имущества и указывать уровень квалификации сотрудников, но и прилагать разрешения, заключения и иные документы, выдаваемые органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Не требуется также прилагать к уведомлению копию выписки из Единого государственного реестра юридических лиц или из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей, а также копию свидетельства о постановке ХС на учет в налоговых органах. Таким образом, уведомление о начале осуществления отдельных видов деятельности подразумевает, что: – предприниматель знаком со всеми обязательными требованиями, предъявляемыми к соответствующему виду деятельности пожарными и экологическими службами, санэпиднадзором и прочими контролирующими органами; – обеспечил их выполнение; – готов это продемонстрировать (при проведении плановой проверки его деятельности, которая будет произведена в установленный срок). 41
Данные уведомления представляются в зависимости от вида деятельности в уполномоченный или уполномоченные в соответствующей сфере деятельности орган (органы) государственного контроля (надзора): Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральное медико-биологическое агентство; Федеральную службу по надзору в сфере транспорта; Федеральную службу по труду и занятости; Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и др. 42
43
Уведомление о начале осуществления предпринимательской деятельности представляется ХС в отношении работ и услуг, предусмотренных Перечнем работ и услуг в составе отдельных видов предпринимательской деятельности, утвержденным постановлением Правительства РФ. Данный Перечень постоянно расширяется: с 13-и на дату принятия закона – до 44-х видов деятельности на сегодняшний день. Пункт 2 ст. 8 Закона о государственном контроле также содержит такой перечень видов предпринимательской деятельности. Однако по своему составу и количеству он не совпадает с Перечнем, утвержденным Правительством РФ. В Перечень работ и услуг в составе отдельных видов предпринимательской деятельности вошли наиболее массовые виды деятельности (например, предоставление гостиничных услуг, а также услуг по временному размещению и обеспечению временного проживания; предоставление бытовых услуг; предоставление услуг общественного питания организациями общественного питания; розничная торговля (за исключением розничной торговли товарами, оборот которых ограничен в соответствии с федеральными законами); производство одежды). 44
Уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности представляется ХС в уполномоченный орган государственного контроля (надзора) после государственной регистрации и постановки на учет в налоговом органе до начала фактического выполнения работ или предоставления услуг. Орган, уполномоченный на получение уведомлений, ведет их реестр. 45
46
В случае непредставления уведомлений о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности или представления таких уведомлений с содержанием в них недостоверных сведений предприниматели несут ответственность в соответствии со ст. 19.7.5-1 КоАП РФ. 47
Анализ института уведомительного порядка начала осуществления предпринимательской деятельности позволяет прийти к выводу, что с позиции защиты прав и интересов ХС и потребителей данный порядок призван обслуживать только интересы предпринимателей, для потребителей же он несет в себе реальную угрозу жизни, здоровью и имуществу. 48
СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ! 49
