ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ТВЕРЬ, 2016 ТВЕРСКОЙ ФИЛИАЛ
1. Общая характеристика правовых основ противо-действия коррупции в Российской Федерации. 2. Международно-правовые основы противодей-ствия коррупции в современной России. 3. Российское законодательство как юридическая основа антикоррупционной деятельности в Россий-ской Федерации.
Одной из особенностей демократического право-вого государства, каковым наша страна провозгла-сила себя в своей Конституции (ст.1), является под-робная правовая регламентация наиболее важных направлений функционирования всех властных стру-ктур. Благодаря этому обеспечивается режим их дей-ствия по принципу: «Разрешено только то, что ука-зано (разрешено) в законе». Противодействие коррупции в этом отношении не - исключение. И именно поэтому в ФЗ №273–ФЗ от 25.12.2008 г. «О противодействии коррупции» харак-теристике правовых основ реализации названной выше функции государственного управления посвя-щена специальная норма (ст. 2).
Особенности правовых основ противодействия коррупции в современной России: 1) наличие в РФ трёхуровневой системы публичного управ-ления обуславливает то, что в формировании правовых основ интересующей нас деятельности участвуют все эти три уровня (федеральный центр, субъекты РФ и муниципальные образова-ния); 2) Конституции РФ 1993 г. (ч.4 ст. 15) включила в состав пра-вовой системы РФ определённую часть международного права и установила приоритет вступивших для России в силу между-народных договоров над её национальным законодательством, что также повлияло на состав правовых основ интересующей нас деятельности (данные основы включают международно-правовой и внутригосударственный «блоки» правовых норм). – это совокупность правовых норм, содержащихся в различных источниках, которые регламентируют состав, полномочия, стру-ктуру и технологии функционирования отечественной системы противодействия коррупции в современных условиях.
«Правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конститу-ционные законы, общепризнанные принципы и нормы между-народного права и международные договоры Российской Фе-дерации (?), настоящий Федеральный закон и другие феде-ральные законы, нормативные правовые акты Президента Рос-сийской Федерации, а также нормативные правовые акты Пра-вительства Российской Федерации, нормативные правовые ак-ты иных федеральных органов государственной власти, норма-тивные правовые акты органов государственной власти субъ-ектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты» (статья 2 ФЗ № 273-ФЗ от 25.12.2008 г.). Наличие в структуре данных основ международно-правового «блока» обусловлено требованиями ч.4 ст. 15 Конституции РФ.
«Общепризнанные принципы и нормы междуна-родного права и международные договоры Россий-ской Федерации являются составной частью её пра-вовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются пра-вила международного договора». Следствием названных выше обстоятельств как раз и является то, что нормативно-правовые основы антикоррупционной деятельности в современной России включают четыре вида правовых источников (международно-правовые, федеральные, региональ-ные и местные).
Общепризнанные принципы и нормы международного права Федеральное законодательство Российской Федерации Законодательство субъектов РФ Муниципально-правовые акты Структура правовых основ противодействия коррупции в Российской Федерации Конституция РФ и ФКЗ РФ
1. Учредительные акты РФ: - Конституция Российской Федерации 1993г.; - федеральные конституционные законы; 2. Международно-правовые нормы (акты): - общепризнанные принципы и нормы междуна- родного права; - международные договоры РФ. 3. Федеральное законодательство РФ: - федеральные законы (в том числе и Федераль-ный закон № 273-ФЗ от 25.12.2008 г.); - нормативные правовые акты Президента РФ; - нормативные правовые акты Правительства РФ; - нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти.
3. Законодательство субъектов РФ: - законы и иные нормативные правовые акты ор-ганов государственной власти субъектов РФ. 4. Муниципальные правовые акты: - решения, принятые представительными органа-ми местного самоуправления; - муниципальные правовые акты Главы муници-пального образования и местной администрации. Всего, по подсчётам специалистов СПС «Консу-льтант-Плюс», правовая система Российской Феде-рации в настоящее время включает более 500 актов, которые так или иначе касаются проблемы противо-действия коррупции.
Расширение «правового инструментария» антикоррупци-онной деятельности за счёт включения в него международно-правовой компоненты требует того, чтобы все лица, участву-ющие в разработке и практическом осуществлении антикор-рупционной политики, а также оценке её эффективности, уве-ренно владели этим новым для России «средством труда» и успешно использовали его в своей профессиональной дея-тельности. Однако характеристика международно-правовых обязате-льств России в сфере противодействии коррупции, а также тех правовых последствий, которые вытекают для неё из упо-мянутых выше источников международного права, пока ещё не нашла должного отражения в отечественной юридической литературе. Данный факт несколько затрудняет (особенно на региональном и муниципальном уровнях) разработку новых антикоррупционных мер и реализацию на практике положений уже действующего законодательства. По указанной причине представляется целесообразным дать хотя бы краткую харак-теристику названной выше части международного права, вхо-дящей в состав правовой основы противодействия коррупции в Российской Федерации. 2.МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В РФ
Их каноническое определение содержится в ст. 53 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., где они характеризуются как «императивные нормы общего междуна-родного права, которые принимаются и признаются между-народным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо и которые могут быть изменены только последующей нормой общего международного права, носящей такой же характер». Практически аналогично они определены и в Постановлении Пленума ВС РФ № 5 от 10.10.2003 г. «О применении судами об-щей юрисдикции общепризнанных принципов и норм между-народного права и международных договоров Российской Фе-дерации»: это «основополагающие императивные нормы меж-дународного права, принимаемые и признаваемые междуна-родным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо».
1) их юридическая природа и нормативное содержание (по своей природе эти принципы представляют собой особый вид норм международного права, которые порождают опреде-лённые юридические последствия для субъектов регулируе-мых отношений. В теории они получили особое название « нормы jus cogens » ; 2) высшая юридическая сила данных норм в системе международного права (данным принципам не может проти-воречить ни один компонент системы международного права - норма, институт, отрасль); 3) основополагающий характер данных принципов для действующей системы международного права в целом (в со-вокупности данные принципы образуют так называемое «об-щее международное право», которое выступает ядром, базой, фундаментом, системообразующим фактором для названной системы, своеобразной «точкой отсчёта», «стандартом» для всех иных международно-правовых норм, институтов и отрас-лей);
ОБЩЕЕ МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО Право международных договоров Дипломатическое и консульское право Право вооружённых конфликтов Международное воздушное право Международное гуманитарное право Международное морское право Право международной безопасности Иные отрасли международного права
4) всеобщность и универсальность данных норм ( обще-признанные принципы международного права обязательны абсолютно для всех его субъектов, причём во всех сферах их отношений, в том числе и в сфере совместного противодей-ствия коррупции). Следовательно, ни один субъект междуна-родных отношений не может нарушать данные принципы, пос-кольку в этом случае он противопоставит себя всему мирово-му сообществу, а его деятельность будет расцениваться как международное преступление со всеми вытекающими послед-ствиями; 5) программность данных принципов для всей системы международных отношений (данные принципы не только от-ражают нынешнее состояние системы международных отно-шений, но и определяют её перспективы, идеал, а также пути их достижения); 6) исторический характер перечня и нормативного содер-жания общепризнанных принципов международного права; 7) системность данных принципов.
Принципы обеспечения всеобщего мира и безопасности Принципы международного сотрудничества Принципы уважения и защиты прав человека, народов и наций Наиболее полный перечень данных принципов (10) с раскры-тием их нормативного «наполнения» содержится в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) 1975 г.
Принципы обеспечения международной безопасности Принципы международного сотрудничества Принципы уважения и защиты прав человека, народов и наций 1) неприменение силы и угрозы силой; 1) суверенное равен-ство государств; 1) равноправие народов и их право на самоопре-деление ; 2) мирное разреше-ние международных споров; 2) добросовестное выполнение между-народных обяза-тельств ; 2) всеобщее уважение и защита прав человека и основных свобод 3) нерушимость госу-дарственных границ; 3) сотрудничество государств; 4) территориальная целостность госу-дарств 4) невмешательство во внутренние дела государств
Из названных выше общепризнанных принципов междуна-родного права непосредственное отношение к проблеме кор-рупции, прежде всего, имеют те, которые относятся к группе «принципов международного сотрудничества», а именно: - невмешательство во внутренние дела государств (стра-ны мира самостоятельно разрабатывают и реализуют свою национальную антикоррупционную политику); - сотрудничество государств (учитывая глобальную опас-ность коррупции, страны мира должны объединить свои усилия в борьбе с нею); - суверенное равенство государств (страны мира равно-правны при разработке и реализации международных мер противодействия коррупции); - добросовестное выполнение международных обяза-тельств (свои обязательства по антикоррупционным дого-ворам государства обязаны исполнять неукоснительно).
В пользу приведённых выше рассуждений свиде-тельствуют, к примеру, требования Конвенции ООН против транснациональной организованной прес-тупности 2000 г. В данном договоре говорится, что его участники выполняют свои международные обя-зательства «в соответствии с принципами суверен-ного равенства и территориальной целостности го-сударств и принципом невмешательства во внут-ренние дела других государств » (ст. 4). Аналогич-ное требование содержится и в других междуна-родно-правовых актах (Конвенция ООН против кор-рупции 2003 года).
ФЗ № 273-ФЗ от 25.12.2008 г. (ст.2) помимо обще-признанных принципов международного права в со-став международно-правовых основ противодейст-вия коррупции в России включил ещё и «обще-признанные нормы международного права». Их официальное определение содержится в уже упоминавшемся Постановлении Пленума ВС РФ № 5 от 10.10.2003 г., где говорится, что общепризнанные нормы международного права – это правила пове-дения, принимаемые и признаваемые международ-ным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательных. Их отличие от общепризнанных принципов – в предмете регулирования (у норм - он у же).
К числу общепризнанных норм международного права, под-лежащих применению в процессе антикоррупционной деятель-ности, относятся положения ряда международных актов, хотя и не являющихся международными договорами, однако получив-ших признание, как минимум, со стороны государств-членов ООН. Речь идёт, в частности, о международных актах так назы-ваемого «мягкого права» (резолюции, декларации, рекоменда-ции, различные «кодексы поведения» ООН и других междуна-родных организаций), положения которых после их доброволь-ного признания современными государствами обязательными для себя фактически становятся обычными нормами междуна-родного права. К таким нормам, например, относятся положения: Международного кодекса поведения государственных долж-ностных лиц (принят резолюцией Генеральной Ассамблеей ООН 17.12.1996 г.); Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию пра-вопорядка (принят резолюцией Генеральной Ассамблеей ООН 17.12.1979 г.) и др.
- это «международное соглашение, заключённое Российской Федерацией с иностранным государст-вом (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом независимо от того, содер-жится такое соглашение в одном документе или в нескольких, связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования» (ст. 2 ФЗ № 101-ФЗ от 15.07.1995 г. «О международ-ных договорах Российской Федерации»).
1) межгосударственные договоры (их от имени России подписывает Президент РФ); 2) межправительственные договоры (от имени России их подписывает Председатель Правитель-ства Российской Федерации); 3) межведомственные договоры (от имени Рос-сии их подписывают руководители тех или иных федеральных органов государственной власти, на-делённых таким правом). В зависимости от их содержания, можно говорить о договорах: а) полностью посвящённых проблеме противодействия коррупции; б)которые регламенти-руют эту проблему наряду с иными вопросами.
К числу базовых международных договоров, во-злагающих на Россию весьма серьёзные обяза-тельства в сфере противодействия коррупции, сле-дует отнести: - Конвенцию Совета Европы об уголовной ответ-ственности за коррупцию от 27.01.1999 г. (ратифици-рована РФ в 2006 г.); Конвенция против транснациональной организо-ванной преступности от 15.11.2000 г.; - Конвенцию ООН против коррупции от 31.12.2003 г. ; - Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом иност-ранных должностных лиц при осуществлении меж-дународных коммерческих сделок 1997 г. (ратифици-рована Российской Федерацией в 2012 г.).
1) определила перечень уголовных преступлений, образу-ющих в совокупности коррупцию, и ответственность за кото-рые обязаны установить государства-участники в своём зако-нодательстве (активный и пассивный подкуп, злоупотреб-ление влиянием, отмывание доходов от преступлений, право-нарушения в сфере бухгалтерского учёта). Примечательным при этом является распространение понятия коррупции не только на публичный, но и на частный сектор; 2) она даёт характеристику субъектов коррупции, к которым относит «должностных лиц», «публичных служащих», «мэров», «министров», «судей»; 3) требует обеспечить защиту лиц, сотрудничающих с пра-восудием, и свидетелей по коррупционным делам; 4) обязывает участников Конвенции разработать процессу-альное законодательство, обеспечивающее сбор доказатель-ного материала по делам о коррупции; 5) обязывает участников договора сотрудничать друг с дру-гом по вопросам противодействия коррупции и пр.
Собственно коррупции здесь посвящены только две статьи. В ст. 8 приведён перечень деяний, об-разующих в совокупности коррупцию, а в ст. 9 со-держится требование о принятии государствами-участниками антикоррупционных мер (законода-тельных, административных и других), которые необходимы «для содействия добросовестности, а также для предупреждения и выявления коррупции среди публичных должностных лиц и наказания за неё». Причём эти меры должны приниматься субъектами договора «в той степени, в какой это требуется и соответствует его правовой системе».
Это комплексный международно-правовой акт, призванный воспрепятствовать развитию и распро-странению коррупции во всех сферах жизнеде-ятельности международного сообщества. Его разработка и принятие свидетельствуют об осознании международной общественностью того факта, что коррупция превратилась в глобальную и системную угрозу, а поэтому противодействие ей требует комплексного и глобального подхода. На ноябрь 2015 г. её ратифицировали около 170 стран, в том числе и Россия (2006 г.).
- содействие принятию и укрепление мер, нап-равленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней; - поощрение, облегчение и поддержка междуна-родного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятии мер по возвращению активов; - поощрение честности и неподкупности, ответ-ственности, а также надлежащего управления пуб-личными делами и публичным имуществом.
1. Виды преступных деяний, образующих кор-рупцию, а также некоторые стандарты правоохра-нительной деятельности в данной сфере. 2. Комплекс мер по предупреждению коррупции (политические, организационные, юридические). 3. Основные направления международного сот-рудничества в сфере противодействия коррупции (вопросы выдачи, оказания помощи в расследо-вании уголовных дел и т.д.). 4. Меры по возвращению вывезенных активов. 5. Техническая помощь и обмен информацией. 8. Организационный механизм осуществления по-ложений Конвенции (Конференция Государств – участников Конвенции) и т.д.
Подкуп Неправомерное присвоение Хищение Злоупотребление служебным положение Нецелевое использование имущества Злоупотребление влиянием Незаконное обогащение Сокрытие Отмывание доходов Воспрепятствование правосудию Предоставление неправомер-ного преимущества
Создание органа (ор-ганов), осуществля-ющих предупрежде-ние коррупции Совет при Президенте РФ по проти-водействию коррупции (Указ от 19.05. 2008 г. № 815); Управление Президента РФ по вопросам противодействия коррупции (Указ № 878 от 3.12.2013); органы субъектов РФ (отдел профил. кор. в составе Гл. Упр. РБ ТО; комиссия по координации работы по противод. коррупции в Тверской области). ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ИНЫЕ МЕРЫ Формирование политико- правовых основ противодей-ствия коррупции ФЗ № 273 от 25.12.2008 г.; № 172 от 17.07 2009 г., Нац. стратегия противодействия коррупции (Указ През. № 460 от 13.04. 2010 г.); Нац. план противодействия коррупции на 2016-2017 гг; ратифици-рован ряд международных договоров и прочее.
Создание антикоррупцион- ной системы найма, прохож- дения, продвижения по слу- жбе и выхода в отставку гос. и муниципальных служащих Кадровые технологии, предус-мотенные ФЗ № 79-ФЗ от 24 июля 2004 г. и ФЗ № 25-ФЗ от 2.03.2007 г. Формирование прозрачной системы госзакупок ФЗ № 44 от 5.04.2013 г. в РФ учре-ждена контрактная система в сфе-ре публичных (государственных и муниципальных) закупок
Криминализация дея-ний, образующих в со-вокупности коррупцию УК РФ предусматривает около 60 соста- вов «преступлений коррупционной нап- равленности»; меры административной ответственности установлены КоАП РФ; меры служебной ответственности установлены ФЗ № 79 от 24.07.2004 г. и ФЗ № 25 от 2.03.2007 г. Обеспечение открыто- сти и прозрачности системы госслужбы Создана система доступа граждан к инфо- рмации о деятельности органов гос. вла- сти и МСУ (ФЗ № 8 от 9.02.2009г.), а также судов (ФЗ № 262 от 22.12.2008 г.), внедря- ются также системы «Открытое правите- льство», «Открытый муниципалитет», «От-крытые данные» и пр.
Принятие ряда анти-коррупционных мер в частном секторе Начато создание систем бухучёта и ау- дита, соответствующих международ- ным стандартам, реформа системы госконтроля, принятие мер по сниже-нию административных барьеров для бизнеса (новый закон о лицензирова-нии), принята Антикоррупционная хар-тия российского бизнеса, начата раз-работка «комплаенсов», а также планов противодействия коррупции в част-ных организациях и пр. «Комплаенс» - это разрабатываемая в крупных частных компаниях политика корпоративной этики, принятия и дарения подарков, сообщения о нарушениях, прежде всего коррупционных, сохранения конфиденциальности данных, а также урегулирования конфликта интересов, направленная на профилактику коррупции.
Вовлечение обществен-ности в антикоррупцион-ную деятельность Национальной стратегией противодей- ствия коррупции предусмотрены формы участия общественности в антикорруп- ционной деятельности (создание обще- ственных палат и советов при органах власти, проведение общественностью антикоррупционной экспертизы, её уча- стие в работе комиссий по разрешению конфликта интересов и т.д. ); приняты: Концепции взаимодействия государства с гражданским обществом в сфере проти-водействия коррупции на период до 2016 года.; ФЗ № 172-ФЗ от 21.07.2014 г. «Об основах общественного контроля в РФ» ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ИНЫЕ МЕРЫ, ПРЕДУСМОТРЕННЫЕ КОНВЕНЦИЕЙ:
- установление национальным законодательством госу-дарств-участников ответственности (уголовной, гражданско-правовой, административной) физических и юридических лиц за участие в названных коррупционных преступлениях; - признание в качестве уголовно наказуемого деяния уча-стие в названных выше преступлениях в любом качестве (со-общника, пособника, подстрекателя); - приостановление операций (их замораживание), арест и конфискация доходов от преступлений, имущества, оборудова-ния и других средств, использовавшихся или предназначав-шихся для использования при совершении коррупционных преступлений; - обеспечение обязательной государственной защиты сви-детелей, экспертов и потерпевших, участвующих в расследова-нии соответствующих дел, а также иных лиц, которые добросо-вестно и на разумных основаниях сообщили компетентным органам о фактах, связанных с коррупционными преступле-ниями ;
« При условии соблюдения своей Конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое государство-участник рассмат-ривает возможность принятия таких законода-тельных и других мер, какие могут потребоваться, с тем, чтобы признать в качестве уголовно нака-зуемого деяния, когда оно совершается умыш-ленно, незаконное обогащение, т.е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать».
Чиновник имеет зарплату 2 млн. руб. в год ЛОГИКА ст. 20 КОНВЕНЦИИ ООН ПРОТИВ КОРРУПЦИИ Дом чиновника, стоит 100 млн. руб. Статья 20 «Незаконное обогащение» Уголовное наказание
В соответствии с Конституции РФ и уголовным законом, прежде чем обвинить чиновника в незакон-ном обогащении, надо провести следствие и суд. Предложение сделать иначе - сначала назвать его средства незаконными (со всеми вытекающими по-следствиями), а потом уже разбираться, перевора-чивает закон с ног на голову. Тем самым нарушается презумпция невиновности - ключевой постулат все-го российского законодательства. Поэтому получилось так - статья 20 была рати-фицирована нашей страной вместе с Конвенцией. Но реально она не используется. Но не по злому умыслу, чтобы прикрыть чиновных жуликов, а по-тому, что в России их ловят по статьям уже дейст-вующего уголовного законодательства.
Основы нашей правовой системы не позволяют применять к публичным должностным лицам меры уголовно-правового характера, если не доказано, что они получили эти средства преступным путём. Соответственно, и термин статьи 20 «незаконное обогащение» в системе наших «правовых коорди-нат» может употребляться только тогда, когда прес-тупление именно как уголовно наказуемое деяние выявлено и доказано. Во всех остальных случаях мы можем говорить скорее об обогащении неизвестного происхожде-ния, то есть о сомнительных видах имущества. Но меры ответственности к тем, чьи расходы явно превышают доходы, могут быть приняты в рамках других процедур.
- аннулирование или расторжение контрактов, отзыв концессий или других аналогичных инстру-ментов, принятие иных мер по исправлению соз-давшегося в результате совершения названных вы-ше преступлений положения; - учреждение механизма законного раскрытия банковской тайны; - создание возможности получения потерпевши-ми от коррупционных правонарушений лицами соот-ветствующей компенсации нанесённого им вреда; - поощрение сотрудничества с правоохраните-льными органами лиц, участвующих (участвовав-ших) в совершении названного выше круга пре-ступлений, учёт данного обстоятельства при при-влечении их к ответственности и обеспечение им необходимой защиты.
- выдача лиц, виновных в совершении корруп-ционных преступлений; - передача осужденных за рубежом лиц для отбы-вания наказания в страну гражданства; - взаимная правовая помощь; - передача уголовного производства; - проведение совместных расследований; - совместное применение специальных методов расследования (контролируемая поставка, элект-ронное наблюдение, агентурные операции) и т.д.
Организация экономического сотрудничества и развития (Organisation for Economic Cooperation an Development, - ОЭСР) создана в 1961 г. в Париже и объединяет 34 наиболее развитых страны мира, признающих принципы представительной демок-ратии и свободной рыночной экономики (на их долю прихо-дится более 60% мирового ВВП). Россия не является её членом, но указанный выше договор ратифицировала в 2012 г. Конвенция требует от её участников: 1) принятия каждым её участником мер по признанию в ка-честве уголовно наказуемых деяний подкупа иностранных дол-жностных лиц при осуществлении международных коммерчес-ких сделок; 2) национальным законодательством государств-участников должна быть предусмотрена ответственность юридических лиц за подкуп иностранных должностных лиц;
3) каждая страна должна ввести правовые нормы, обеспе-чивающие эффективное и соразмерное наказание за подкуп иностранного лица, имеющие сдерживающее воздействие; 4) каждая страна должна предпринять все необходимые меры, чтобы установить свою юрисдикцию в части судебного преследования физических и юридических лиц, совершивших подкуп иностранного должностного лица, как на территории страны, так и за границей; 5) расследование и уголовное преследование случаев под-купа должностных лиц иностранных государств должно осу-ществляться в соответствии с внутренним законодательством каждого государства-участника; 6) срок давности по делам о подкупе должностного лица иностранного государства, должен предусматривать предос-тавление времени, достаточного для расследования и уголов-ного преследования виновных в совершении этого преступле-ния;
7) каждая страна обязана оказывать взаимную правовую помощь другим странам – участницам и должна отнести ком-мерческий подкуп иностранного должностного лица к катего-рии преступлений, по которым осуществляется экстрадиция; 8)стороны договора обязаны сотрудничать при выполне-нии программ систематических мероприятий в целях текущего контроля и содействия полной реализации Конвенции; 9) страны-участницы обязаны создать ответственные ор-ганы, уполномоченные осуществлять необходимые функции для обеспечения реализации обязательств, которые приняты ими по Конвенции (в России – это Минюст, Генпрокуратура и Комиссия по координации деятельности ФОИВ, иных государ-ственных органов по осуществлению международных дого-воров РФ в области противодействия коррупции президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции ). Оценивая степень реализации Россией требований наз-ванной выше Конвенции, следует заметить, что ещё до под-писания и вступления её в силу для нашей страны Рабочая группа ОЭСР признала, что российское законодательство соот-ветствует положениям данного договора.
В отличие от других международно-правовых ак-тов, данный договор содержит обязательное для её участников определение коррупции: это «продаж-ность и подкуп публичных должностных лиц при условии ненадлежащего исполнения обязанностей или поведения получателя взятки, предоставления ненадлежащих выгод или их обещания». В ней предусмотрена обязанность государств-участников по созданию и гарантированию «эффек-тивных средств правовой защиты для лиц, понес-ших ущерб в результате актов коррупции, позволя-ющих им защищать свои права и интересы, включая возможность получения компенсации за ущерб».
При этом в качестве основного средства право-вой защиты лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, данная Конвенция предлагает го-сударствам - участникам предусмотреть в своем на-циональном законодательстве нормы, закрепляю-щие право указанных лиц подать судебный иск с целью получения полного возмещения ущерба. Принципиально важным здесь является то, что «полное возмещение ущерба» охватывает компен-сацию как реально причинённого материального ущерба, так и упущенной выгоды, а также нематери-ального (морального) вреда.
В качестве условий возмещения указанного ущер-ба Конвенция (ст. 4) предусматривает следующие об-стоятельства: - ответчик совершил или санкционировал акт кор-рупции или не предпринял разумные шаги для пре-дотвращения акта коррупции; - истец понёс ущерб; - наличие причинно-следственной связи между ак-том коррупции и нанесённым ущербом.
Ответчиком в таких ситуациях должно выступать не только лицо, совершившее акт коррупции, санкционировавшее его или не принявшее разумных шагов для его предотвращения, но и государство. Хотя отечественное законодательство (статьи 16, 1068-1070 Гражданского Кодекса РФ) в принципе содержит требование о том, что вред, причинённый гражданину в результате незакон-ных действий государственных органов, органов местного са-моуправления, их должностных лиц, возмещается за счёт со-ответствующей казны, названные нормы должны быть уточне-ны именно в плане их антикоррупционной направленности. В данной Конвенции закреплены также способы получения в процессе гражданского судопроизводства доказательств, под-тверждающих акт коррупции, порядок отчётности и аудита, воп-росы защиты госслужащих от коррупционных подходов, под-робно разработаны вопросы международного сотрудничества и контроля выполнения её норм.
Конвенции предусматривает также: - создание государствами-участниками гибкой системы ро-тации для государственных служащих, чья профессиональная деятельность осуществляется на коррупционно-опасных дол-жностях; - установление контроля над доходами членов семей гос-служащих, а также запрета для самих чиновников в течение двух лет после увольнения со службы устраиваться на работу в коммерческие структуры, функционирующие в той сфере, с управлением которой была связана его предшествующая про-фессиональная деятельность; - предоставление гражданам и юридическим лицам права на инициирование служебного расследования в отношении гос-служащих; - обеспечение государственной защиты лиц, которые сооб-щили компетентным органам о своих обоснованных подозре-ниях относительно совершения (подготовки) коррупционных акций и пр.
Названная Конвенция пока нашей страной не ра-тифицирована, но в Национальном плане противо-действия коррупции на 2012-2013 гг. (Указ Президен-та РФ от 13 марта 2012 № 297) было предусмотрено, что вопрос о целесообразности её ратификации будет рассмотрен на одном из заседаний прези-диума Совета при Президенте РФ по противо-действию коррупции. Кроме того, практически уже реализуется ряд мер, которые предусмотрены названным договоров, благодаря чему создаётся основа для быстрой имп-лементации его требований в отечественное анти-коррупционное законодательство после его подпи-сания и ратификации нашей страной.
Для России определённые обязательства в сфере антикоррупционной деятельности возникали также из соответствующих решений, принятых в рамках так называемой «Большой восьмёрки» (G -8 ), пока она не была исключена из неё (2014 г.). В частности, на проходившей в Санкт-Петербурге в 2006 г. встрече членов G -8 был принят Итоговый документ саммита «группы восьми» «Борьба с коррупцией на высоком уровне».
В названном документе члены «восьмёрки» при-знают коррупцию одной из реальных угроз глоба-льной безопасности и стабильности, открытым рын-кам и свободной торговле, экономическому процве-танию и обеспечению правопорядка, а также отме-чают её негативное влияние на эффективность госу-дарственного управления. Исходя из этого, подтвер-ждается готовность членов G -8 «преследовать акты коррупции в судебном порядке и не допускать того, чтобы коррумпированные чиновники пользовались плодами своей преступной деятельности в рамках наших финансовых систем». Помимо этого, в «Ито-говом документе» содержится план мероприятий, которые должны быть осуществлены ведущими странами мира в плане противодействия коррупции как на внутригосударственном, так и международ-ном уровнях.
- полностью выполнять обязательства по принятию необ-ходимых мер, в соответствии с национальными законами, для отказа в выдаче разрешений на въезд и предоставлении убежища государственным чиновникам, виновным в корруп-ции, разработки руководства по наилучшей практике и содей-ствию расширению обмена информацией о лицах, уличенных в коррупции; - совместно друг с другом, а также с международными и региональными институтами по вопросам развития решитель-но бороться с мошенничеством и коррупцией и неправомер-ным использованием государственных ресурсов, поддержи-вать национальные усилия по борьбе с коррупцией путём соз-дания институциональной основы и укрепления правопорядка, финансовой транспарентности и подотчётности, а также ре-формирования систем государственных закупок и создавать и развивать механизмы, способствующие эффективному воз-врату активов; - содействовать глобальной ратификации и реализации Конвенции ООН против коррупции и призвать государства, которые еще не ратифицировали Конвенцию, сделать это как можно скорее.
- выявлять и преследовать в судебном порядке коррум-пированных государственных чиновников и тех, кто их подку-пает, в том числе путём строгого контроля за соблюдением законов о борьбе с подкупом иностранных государственных должностных лиц с целью обеспечить эффективное пресле-дование в судебном порядке в соответствии с национальным законодательством тех, кто занимается коррупцией; - взаимодействовать со всеми международными финан-совыми центрами и частным сектором с целью воспрепятст-вовать созданию благоприятных условий для хранения акти-вов, добытых незаконным путём лицами, вовлеченными в кор-рупцию в сфере высшего государственного управления. В этом контексте принять конкретные меры к тому, чтобы фи-нансовые рынки были защищены от преступных злоупотреб-лений, включая взяточничество и коррупцию, убедив все фи-нансовые центры внедрить и применять наивысшие междуна-родные стандарты в области транспарентности и обмена информацией и др.
К числу иных международных актов, содержащих рекомен-дательные нормы в интересующей нас сфере, относятся: - Двадцать принципов борьбы с коррупцией (приняты Комитетом министров Совета Европы 6.11.1997 г.); - Единые правила против коррупции при финансировании политических партий и избирательных компаний (приняты Комитетом министров Совета Европы 8.04.2003 г.); - Модельный закон «Об основах законодательства об анти-коррупционной политике» (принят на XXII пленарном заседании МПА СНГ 15.11.2003 г.); - Модельный закон «О противодействии коррупции» (при-нят на XXXI пленарном заседании МПА СНГ 25.11.2008 г.); - Рекомендации Группы государств против коррупции (ГРЕКО), сформулированные специально для России и др.
1.Модельный закон СНГ «О противодействии кор-рупции» (принят на ХХХ I заседании МПА СНГ, поста-новление № 31-20 от 25 ноября 2008 года). В названном акте коррупция определяется как «совершение лицом, указанным в данном Законе, виновного противоправного деяния, носящего обще-ственно опасный характер, направленного на исполь-зование своего служебного положения и связанных с ним возможностей, для неправомерного получения материальных и иных благ в виде услуги, покрови-тельства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц, предложения или предоставления ему таких благ физическим или юридическим лицом».
1) все лица, являющиеся публичными (государственными, муниципальными) и иными служащими, в соответствии с за-конодательством государства; 2) должностные лица центрального (национального) банка государства, его учреждений и представительств, а равно го-сударственных внебюджетных и иных фондов; 3) должностные лица органов государственного контроля и надзора; 4) судьи судов общей и специальной юрисдикции; 5) арбитражные, народные и присяжные заседатели; 6) должностные лица и иные сотрудники международных организаций, должностные лица иностранных государств, при-знаваемые таковыми в соответствии с законодательством страны происхождения, судьи и должностные лица междуна-родных судов;
7)депутаты законодательных (представительных) органов власти, органов местного самоуправления и их помощники; 8) должностные лица правоохранительных орга-нов; 9)лица, занимающие назначаемую или выборную должность в государственном органе иностранного государства, а также любое лицо, отправляющее государственные функции для иностранного госу-дарства, в том числе и для государственного агент-ства или государственного предприятия, равно как и любое должностное лицо или представитель госу-дарственной международной организации;
10) судьи конституционного суда; 11) должностные лица вооруженных сил госу-дарства и других воинских формирований; 12) должностные лица юридических лиц; юри-дические лица, физические лица, в том числе физи-ческие лица – предприниматели, незаконно предо-ставляющие блага названным выше лицам, и/или при участии этих лиц другим лицам; 13)представители государства в органах управле-ния акционерных обществ; 14)руководители коммерческих и некоммерческих организаций, выполняющие управленческие функ-ции;
15) арбитражные управляющие; 16) аудиторы; 17) профессиональные оценщики, эксперты; 18) нотариусы (в том числе частные); 19) лица, зарегистрированные в установленном порядке в качестве кандидатов в депутаты законо-дательных (представительных) органов власти или органов местного самоуправления; 20)адвокаты и члены международных парламент-ских собраний, а также лица, проходящие службу в коммерческих и общественных организациях, и лица, выполняющие управленческие функции.
– законность; – справедливость; – гуманизм; – обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; – неотвратимость юридической ответственности лиц, допустивших коррупционные правонарушения; – взаимодействие субъектов противодействия коррупции; – приоритет мер предупреждения коррупции;
– системность и комплексное использование по-литических, правовых, социально-экономических, специальных и иных мер противодействия корруп-ции; – признание повышенной общественной опасно-сти коррупционных правонарушений, совершаемых лицами, замещающими должности, предусмотрен-ные конституцией и иными законами государства; – равенство перед законом; – развитие международного сотрудничества во всех областях противодействия коррупции; – консолидация правовых средств.
– предъявление в установленном законом поря-дке специальных требований к лицам, претенду-ющим на занятие должностей публичных (государ-ственных, муниципальных) и иных служб, установ-ление законодательных запретов для лиц занимать должности публичных (государственных, муниципа-льных) и иных служб, прямо или косвенно вме-шиваться в деятельность иных коммерческих и не-коммерческих организаций либо участвовать в их управлении, включая и запрет на определённый период на занятие должностей в коммерческих и некоммерческих организациях, чья деятельность прямо или косвенно была ранее связана с испол-нением ими своих полномочий;
– формирование законодательной процедуры не-зависимой оценки и расследования фактов и мате-риалов о коррупционных правонарушениях в случае конфликта интересов между компетентными орга-нами, ранее проводившими по ним проверку или рас-следование; – разработка и пропаганда в рамках институцио-нальных и правовых систем антикоррупционных ко-дексов или стандартов поведения для правильного добросовестного и надлежащего выполнения пуб-личных функций;
– антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов; – содействие гласности и открытости решений, принимаемых государственными органами и орга-нами местного самоуправления, их руководителями, если иное прямо не предусмотрено законодатель-ством; – опубликование отчётов о принимаемых мерах противодействия коррупции и результатах этих мер; – внедрение антикоррупционного образования и воспитания;
– оказание государственной и муниципальной поддержки формированию и деятельности общест-венных объединений, создаваемых в целях проти-водействия коррупции; – поощрение безупречной службы в государст-венных органах и органах местного самоуправления; – обязательная периодическая ротация (замена) кадров в государственных органах и органах мест-ного самоуправления; – установление экстерриториального принципа комплектования кадров органов государственной власти и местного самоуправления;
– установление нормативных перечней должно-стей в органах государственной и судебной власти и/ или местного самоуправления, замещение которых запрещено или ограничено для лиц, имеющих суди-мости за коррупционные преступления, подвергавши-хся административным либо дисциплинарным взыс-каниям за коррупционные правонарушения, до исте-чения сроков действия соответствующих взысканий; – ведение обособленных регистров лиц, в том числе юридических, которые в соответствии с судеб-ными решениями подвергнуты мерам юридической ответственности за совершение коррупционных пра-вонарушений; – предостережение о недопустимости нарушения антикоррупционного законодательства;
– представление органа дознания (дознавателя), следователя, прокурора и частное определение (по-становление) суда о необходимости устранения при-чин и условий, способствовавших совершению кор-рупционных правонарушений; – декларирование доходов, расходов и имею-щегося имущества лиц, которые в соответствии с законом могут быть отнесены к субъектам кор-рупционных правонарушений, а также их близких родственников; – предоставление лицами, занимающими долж-ности государственной, судебной, публичной и му-ниципальной службы, сведений о происхождении средств, на которые приобреталось имущество, на-ходящееся в собственности у них, членов их семей и близких родственников.
1. Лицу, сообщившему о факте коррупционного правонарушения или иным образом оказавшему со-действие в противодействии коррупции, в соответ-ствии с законодательством государства предостав-ляется государственная защита. 2. Информация о лице, оказывающем содействие в противодействии коррупции, не подлежит разгла-шению. 3. В случае необходимости соответствующие пра-воохранительные органы обеспечивают личную без-опасность лиц, оказывающих содействие в противо-действии коррупции. 4. Законодательством государства могут быть ус-тановлены иные гарантии лицам, оказывающим со-действие в противодействие коррупции.
1. При наличии достаточных оснований полагать, что юридическое лицо причастно к совершению кор-рупционного правонарушения, указанное юридичес-кое лицо по решению суда может быть ликвидирова-но, а его руководители должны нести ответствен-ность в соответствии с законодательством государ-ства. 2. Органы прокуратуры вправе предъявить в суд требование о ликвидации юридического лица в слу-чаях, предусмотренных законодательством государ-ства.
2. Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике» (принят МПА СНГ, постановление от 15.11.2003 г. № 22-15). В данном акте, прежде всего, заслуживает вни-мания проблема антикоррупционных стандартов, внедрение которых в отечественную систему пуб-личного управления является одним из направле-ний реализации Национальной стратегии противо-действия коррупции. Антикоррупционные стандарты – это единые для обособленной сферы правового регулирования гарантии, ограничения или запреты, обеспечиваю-щие предупреждение или уменьшение воздействия коррупции на функционирование данной сферы.
1) реализация права на референдум, избиратель-ных прав и деятельности партий; 2) государственная власть, государственная и му-ниципальная службы; 3) служба в коммерческих и иных организациях; 4) правотворчество; 5) судебная и правоохранительная деятельность; 6) бюджетный процесс и бюджетное кредитование; 7) кредитно-банковская деятельность; 8) эмиссия государственных и муниципальных цен-ных бумаг; 9)приватизация государственного и муниципаль-ного имущества;
10) государственные и муниципальные закупки; 11)лицензирование отдельных видов деятельно-сти, регистрация юридических лиц, экспертиза и сертификация продукции и услуг; 12)предоставление и получение зарубежной фи-нансовой и гуманитарной помощи. Данные положения названного модельного зако-на могут быть полезны при выделении зон повы-шенного риска коррупции, при разработке муници-пальных программ (планов) противодействия кор-рупции, принятии муниципально-правовых актов, организации реализации вопросов местного значе-ния и в иных случаях.
- мониторинг коррупционных правонарушений в целом и отдельных их видов; - разработка антикоррупционных стандартов, пре-пятствующих возникновению или ограничивающих интенсивность либо сферу действия явлений, спо-собствующих совершению коррупционных правона-рушений; -антикоррупционная экспертиза правовых актов; - пропаганда антикоррупционных стандартов; - содействие гласности и открытости решений, принимаемых лицами, имеющими публичный статус; - опубликование отчётов о состоянии коррупции и реализации мер антикоррупционной политики; - антикоррупционные образование и воспитание;
- оказание государственной (муниципальной) под-держки формированию и деятельности обществен-ных объединений, создаваемых в целях борьбы с коррупцией; - установление льгот для государственных и му-ниципальных служащих, связанных с длительностью безупречной службы; - ведение обособленных регистров лиц, в том числе юридических, которые в соответствии с су-дебными решениями подвергнуты мерам юридичес-кой ответственности за совершение коррупционных правонарушений; - предостережение о недопустимости совершения коррупционных правонарушений;
- установление перечней государственных долж-ностей и должностей государственной и муниципаль-ной службы, а также службы в государственных и муниципальных предприятиях, замещение которых запрещено или ограничено для лиц, имеющих суди-мости за коррупционные преступления либо престу-пления, связанные с коррупционными, или подвер-гавшихся административным либо дисциплинарным взысканиям за иные коррупционные правонаруше-ния, до истечения установленных нормативными правовыми актами сроков действия соответствую-щих взысканий; - представление органа дознания, следователя, прокурора и частное определение (постановление) суда о необходимости устранения причин и условий, способствовавших совершению коррупционных пре-ступлений.
Группа государств против коррупции (т.е. ГРЕКО - Group States against Corruption ) создана Советом Ев-ропы 1.05.1999 г. с целью осуществления контроля за соблюдением членами этой организации европей-ских антикоррупционных стандартов (обеих Конвен-ций 1999г.). В настоящее время она объединяет 49 государств Европы и США (Россия вступила в ГРЕКО 1.02.2007 г.). Механизм оценки ГРЕКО включает две стадии: 1)общий анализ проблем, связанных с формиро-ванием национального антикоррупционного механиз-ма в соответствующей стране и разработка реко-мендаций по совершенствованию законодательства, институтов и правоприменительной практики; 2)оценка мер, которые предприняты государства-ми по выполнению предложенных рекомендаций.
1. Ключевая рекомендация ГРЕКО, обращенная к РФ (реко-мендация № 4), требует того, чтобы за любые проявления коррупции была установлена только уголовная ответст-венность. Однако в российском законодательстве и юридической док-трине понятием коррупции традиционно охватываются различ-ные по своей природе правонарушения (уголовные преступле-ния, административные и служебные проступки, а также граж-данско-правовые деликты). Соответственно, у нас применяются различные виды ответственности (уголовная, административ-ная, дисциплинарная, гражданско-правовая). Всё это позволяет гибко применять закон в зависимости от тяжести нарушений. Интересно, что когда проводилось аналогичное обследова-ние в Испании им была высказана наоборот - противоположная рекомендация - о необходимости разработки стратегии «множе-ственной ответственности», сочетающей в себе различные её виды (уголовной, административной и гражданской) за совер-шение коррупционных действий. По сути, эта рекомендация призывала к созданию в Испании той системы, которая уже действует в России.
2. Особенно сложным является требование ГРЕКО об обес-печении уголовной ответственности юридических лиц (ре-комендация ГРЕКО № 24) за совершение коррупции. Действительно, в ряде стран (Нидерланды, Португалия, Финляндия, Люксембург, Дания, Бельгия) институт уголовной ответственности юридических лиц существует. Но есть не ме-нее цивилизованные государства (Германия), для которых реа-лизация названного выше требования противоречит нацио-нальному законодательству и традиционной уголовно-право-вой доктрине так называемой «виновной ответственности». В этих странах обязательным условием привлечения к уго-ловной ответственности является вина, понимаемая как психи-ческое отношение лица к совершенному им деянию. Тем самым уголовный закон связывает ответственность со способностью совершившего преступление лица отдавать отчёт в своих дей-ствиях и руководить ими. Вне сомнения, такой способностью обладают только физические лица. Привлечение же к уголов-ной ответственности юридических лиц означает создание, по сути, в России института «невиновной и коллективной ответ-ственности», что невозможно в рамках действующей нацио-нальной уголовно-правовой доктрины.
Именно поэтому отечественный законодатель, ус-тановил административную, а не уголовную ответст-венность юридических лиц за коррупционные право-нарушения (ст. 19.28 КоАП РФ «Незаконное вознаг-раждение от имени юридического лица»). И такой подход в принципе не вступает в противоречие с уголовно-правовой доктриной. Наоборот, он обеспе-чивает более высокую оперативность привлечения к ответственности, позволяет дифференцировать пра-вонарушения в зависимости от степени их опасности с большой вариативностью размеров администра-тивных наказаний. В частности, в РФ предусматрива-ется возможность наложения административного штрафа за коррупционные правонарушения юриди-ческих лиц в размере до 2 млрд. руб. (около 50 млн. евро на момент принятия соответствующей нормы).
Избранный Россией способ установления ответственности юрлиц за коррупционные правонарушения не противоречит тре-бованиям Конвенции ООН против коррупции 2003 г. В ней (ст.26) содержится положение, согласно которому участники договора принимают меры, какие (с учётом его правовых принципов) могут потребоваться для установления ответственности юрлиц за участие в преступлениях, признанных таковыми в соответ-ствии с Конвенцией. При этом их ответственность может быть уголовной, гражданско-правовой или административной при условии, что выбранный вид ответственности будет эффек-тивным, соразмерным и способным оказывать сдерживающее воздействие. Вместе с тем, в российском законодательстве постепенно формируются предпосылки к применению мер уголовно-правового характера и в отношении юрлиц. Так, ч.3 ст. 104.1 УК РФ «Конфискация имущества» предусматривает, что имущест-во, переданное осужденным другому лицу (организации), подле-жит конфискации, если лицо, принявшее имущество, знало или должно было знать, что это имущество получено в результате преступных деяний.
Кроме того, в настоящее время в Государственную Думу при активной поддержке Следственного Комитета России уже внесён законопроект, предусматривающий изменение УК РФ в части установления в нём уголовной ответственности юри-дических лиц. Это необходимо, прежде всего, для экстерриториального уголовного преследования иностранных юридических лиц, на счета которых выводятся добытые в России преступным пу-тём денежные средства. Без введения такой ответственности следственным органам России отказывают в преследовании их счетов за рубежом. Дело в том, что в международном уго-ловном праве и процессе действует принцип взаимности, ко-торый предполагает возможность международной правовой помощи лишь при условии, что расследуемое деяние влечёт уголовную ответственность в обеих странах, в том числе по признакам субъекта преступления.
Если названный проект станет законом и зара-ботает в России, это позволит возвращать из-за ру-бежа выведенные и спрятанные там капиталы, нажитые преступниками. Появление такого закона также даст нашим правоохранителям возможность преследовать за рубежом организации, финансиру-ющие терроризм, а также вкладывающие очень не-маленькие деньги в дестабилизацию политической обстановки в России. В этом случае уголовная ответственность ком-паний будет наступать почти по 40 статьям УК РФ (начиная с торговли людьми и организации неза-конного вооруженного формирования и заканчивая незаконным экспортом сырья и коммерческим подкупом).
В предлагаемой проектом новой статье УК (ста-тья 14.1 «Уголовная ответственность и наказание юридических лиц») предусмотрены следующие виды уголовных наказаний для юридических лиц: - принудительная ликвидация и обращение иму-щества компании в доход государства (за особо тя-жкие преступления против личности, общественной безопасности и мира); - штраф (либо фиксированный штраф от 200.000 до 30 миллионов рублей, либо кратный штраф); - другие виды наказания (лишение лицензии, кво-ты, преференций или разных льгот, а также лише-ние права заниматься каким-то определённым ви-дом деятельности).
3. Рекомендацией, выполненной Россией лишь частично, признана разработка чётких руководящих принципов распре-деления коррупционных дел между различными правоохра-нительными органами. Учитывая, что в условиях РФ противодействие коррупции является делом практически всех ФОИВ (и не только их), разработать чёткие принципы распределения коррупционных дел между ними довольно сложно. По всей видимости, основным критерием здесь должна быть не только объективность их рассмотрения, но и воз-можность перекрёстного контроля одних органов за другими. Как показывает опыт многих стран (в том числе США), такой контроль обеспечивает большие возможности для эффек-тивного противодействия коррупции.
Кроме того, в российском уголовном процессе процессуаль-ная деятельность по расследованию уголовных дел и по над-зору за соблюдением законов разграничена достаточно чётко. Все полномочия по руководству предварительным следствием переданы руководителю следственного органа. Именно След-ственный комитет РФ проводит значительную часть работы по расследованию преступлений коррупционной направленности. Подведомственность коррупционных административных правонарушений урегулирована в главах 23 и 28 КоАП РФ. Так, дела о незаконном вознаграждении от имени юриди-ческого лица (ст.19.28), а также о незаконном привлечении к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего) (ст. 19.29) возбуждаются только прокурором (ст.28.4) и рассматриваются исключительно судь-ями (ст.23.1).
4. Существуют некоторые сложности с реализацией ре-комендации ГРЕКО № 14, требующей конфискации доходов от коррупции за все виды коррупционных преступлений и преступлений, связанных с коррупцией. Действующий УК РФ содержит перечень преступлений, в результате совершения которых полученное имущество под-лежит конфискации, однако в него не вошли такие прес-тупления, как мошенничество, а также присвоение или раст-рата (статьи 159 и 160 УК РФ), и сделано это умышленно. Дело в том, что имущество, полученное в результате любых видов хищений, должно быть возвращено его законному владельцу, а не обращаться в доход государства. Поэтому отнесение к числу «конфискационных преступлений» названных составов серьезно усложнило бы положение потерпевших от этих дея-ний лиц. В указанный перечень не включена также дача взятки (ст. 291), так как имущество или иные выгоды имущественного характера, получаемые взяткодателем, изымаются у него, но в рамках иных правовых режимов.
5. Рекомендация ГРЕКО № 21, требует полного устране-ния практики принятия государственными и муниципаль-ными служащими ценных подарков в любой форме. Как известно, в соответствии со ст. 575 (подпункт 3 п.1) ГК РФ, государственным и муниципальным служащим запрещено принимать подарки в связи с их должностным положением или исполнением ими служебных обязанностей, но допуска-ется получение ими обычных подарков, стоимость которых не превышает 3 тыс. руб. ГРЕКО по данному вопросу заняло достаточно жёсткую позицию, потребовав устранить все правовые основания прак-тики получения подарков государственными и муниципаль-ными служащими. Определённый резон в этом есть, но в этой связи необходимо чёткое установление в законах о государ-ственной и муниципальной службе чётких критериев, позво-ляющих определить ситуации, когда дарение осуществляется именно в связи с исполнением должностных обязанностей, а когда имеет место «обычный подарок».
6. Рекомендация ГРЕКО № 18 посвящена совершенствова-нию процедур обжалования решений государственных и муни-ципальных служащих со стороны общественности, а также созданию системы административных судов. В этой связи следует заметить, что в настоящее время ве-дётся активное внедрение в деятельность государственных и му-ниципальных органов власти административных регламентов исполнения государственных (муниципальных) функций и пре-доставления соответствующих услуг, в которых имеются раз-делы, закрепляющие процедуры обжалования действий (бездей-ствия) и решений должностных лиц. ФКЗ № 1-ФКЗ от 31.12.1996 г. «О судебной системе Россий-ской Федерации» предусмотрено формирование в России специ-ализированных административных судов, принят специальный «Кодекс административного судопроизводства Российской Феде-рации» (ФЗ № 21-ФЗ от 8.03.2015 г.). Кроме того, обсуждается вопрос о целесообразности принятия ФКЗ «Об администра-тивных судах в Российской Федерации».
1.Кодекс поведения должностных лиц по поддер-жанию правопорядка 1979 г.; 2.Международный кодекс поведения государст-венных должностных лиц ООН 1996 г.; 3.Модельный кодекс поведения государственных служащих Совета Европы 2000 г. и др.
Значение Федеральной Конституции в структуре правовых основ антикоррупционной деятельности состоит в тои, что она содержит ряд норм, устанавливающих важнейшие принципы, на которых должно осуществляться противодействие коррупции. К их числу можно отнести: - законность (ч.2 ст. 15); - равенство граждан перед законом (ст. 19); - обеспечение прав человека в РФ в соответствии с между-народными стандартами (ст. 17); - право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33); - гарантии судебной защиты прав и свобод граждан (ст. 46); - презумпция невиновности (ст. 49); - установление особого порядка ограничения основных конституционных прав граждан для достижения общественно значимых целей (ч.3 ст. 55) и др.
Так, провозглашаемое ст. 33 Конституции право граждан на обращения в государственные и муници-пальные органы власти позволяет данным органам получать информацию о фактах коррупции и при-нимать на её основе законные и обоснованные решения. Конституционный принцип равенства граждан перед законом играет важную роль при реализации мер ответственности за коррупционные правонару-шения, выступая одной из ключевых основ уго-ловного и уголовно-процессуального законов. Из федеральных конституционных законов к ин-тересующей нас проблеме, прежде всего, имеют от-ношение те, которые регламентируют полномочия в сфере противодействия коррупции Правительства РФ, а также высших органов судебной власти.
Системообразующую роль в антикоррупционном законодательстве России играет ФЗ № 273-ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции». Его особая роль состоит в том, что он: 1)даёт определения ключевых понятий в данной сфере (коррупция, противодействие коррупции и др.); 2) характеризует особенности отечественной анти-коррупционную стратегии (комплексное противодей-ствие коррупции), определяет её направления, прио-ритеты (профилактика) и принципы; 3)закрепляет организационные основы антикорруп-ционного механизма (состав, полномочия его компо-нентов, используемые ими технологии и др.); 4) определяет систему антикоррупционных мер; 5)его нормы выступают основой для иных норма-тивных правовых актов (в части развития ими анти-коррупционных стандартов поведения, использова-ния антикоррупционных управленческих и кадровых технологий и пр.).
Помимо ФЗ № 273, непосредственно проблемам противодействия коррупции посвящён Федераль-ный закон № 172-ФЗ от от 17.07.2009 г. «Об антикор-рупционной экспертизе нормативных правовых ак-тов и проектов нормативных правовых актов», который в качестве одного из средств противо-действия коррупции учредил названный вид право-вой экспертизы, субъектами которой, помимо про-чих, являются уполномоченные муниципальными правовыми актами органы и должностные лица местного самоуправления.
Важную роль в системе антикоррупционного за-конодательства играют федеральные законы, каса-ющиеся вопросов построения и функционирования систем государственной и муниципальной службы (№ 79-ФЗ от 27.07.2004 г. «О государственной граж-данской службе Российской Федерации» и № 25-ФЗ от 2.03.2007 г. «О муниципальной службе в Россий-ской Федерации»). Регулируя правовой статус государственных (му-ниципальных) служащих, они, кроме того, закрепля-ют антикоррупционные стандарты поведения и меры ответственности за их нарушение; учреждают анти-коррупционные технологии кадровой работы (кон-курсные процедуры найма), особенности прохожде-ния государственной (муниципальной) службы, сис-тему контроля за доходами и расходами служащих и многое другое.
Некоторые возможности для контроля расходов лиц, занимающих определённые государственные и муниципальные должности, создал федеральный закон № 230-ФЗ от 3.12.2012 г. «О контроле за соот-ветствием расходов лиц, замещающих государст-венные должности, и иных лиц их доходам». Он интересен в том плане, что возлагает обязан-ность отчитываться по своим расходам (в опреде-лённых случаях) лиц, замещающих определённые должности государственной (муниципальной) служ-бы, а также создаёт возможность для обращения в доход государства того имущества, источники при-обретения которого не могут быть объяснены. Тем самым сделан шаг по пути реализации требований ст. 20 Конвенции ООН против коррупции.
К числу федеральных законов, которые входят в состав правовых основ антикоррупционной деятельности, конечно же, следует отнести ФЗ № 79-ФЗ от 7.05.2013 г. «О запрете от-дельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностран-ных банках, расположенных за пределами территории Россий-ской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами». Сюда же относятся Уголовный и Административный кодексы РФ, которые регламентируют вопросы уголовной и административной ответственности субъ-ектов коррупционных отношений. Как мы уже говорили, УК РФ предусматривает около 60 сос-тавов уголовных коррупционных преступлений, а КоАП РФ – более 20 административных деликтов, относящихся к числу коррупционных.
Специального упоминания в связи с коррупцией заслуживают законы, относящиеся к так называемо-му «экономическому блоку». Каждый из них предус-матривает определённые антикоррупционные меры в основном экономического характера. Имеются в виду: - № 44-ФЗ от 5.04.2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспече-ния государственных и муниципальных нужд». Уже в ст. 1 данного акта говорится, что к числу его основных задач относится «предотвращение корруп-ции и других злоупотреблений в сфере государст-венных и муниципальных закупок». Для этого им уч-реждаётся прозрачная и основанная на конкуренции и использовании современных ИКТ система закупок.
- № 135-ФЗ от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкурен-ции». В интересующем нас контексте представляют интерес требования ст. 15, данного акта: «ч.2. Запрещается наделение органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление ко-торых приводит или может привести к недопущению, огра-ничению, устранению конкуренции, за исключением случаев, установленных федеральными законами. ч.3 это же нормы запрещается совмещение функций федеральных органов ис-полнительной власти, органов исполнительной власти субъ-ектов РФ, иных органов власти, органов местного самоуп-равления и функций хозяйствующих субъектов, за исключе-нием случаев, установленных федеральными законами, ука-зами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и пра-вами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом № 317-ФЗ от 1.12.2007 г.«О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»
- Гражданский кодекс РФ. В данном законе ин-терес представляют статьи 1015 и 575. Первая из них касается вопросов передачи имущества и акций государственных (муниципальных) служащих в до-верительное управление и устанавливающая при этом запрет на передачу такого имущества в дове-рительное управление государственному органу или органу местного самоуправления. Статья 575 ГК РФ содержит запрет на получение государственными и муниципальными служащими подарков в связи с исполнением ими своих служеб-ных функций при одновременной оговорке о воз-можности получения простых подарков стоимостью до 3000 рублей.
Кроме того, в Гражданском кодексе РФ закрепле-ны способы защиты своих прав и возмещения убыт-ков, причиненных гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездейст-вия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих орга-нов (ст. 1069), а также урегулирован вопрос возме-щения морального вреда (статьи 1099-1101). Важную роль в структуре правовых основ про-тиводействия коррупции занимает также Федераль-ный закон № 294-ФЗ от 26.12.2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринима-телей при осуществлении государственного конт-роля (надзора) и муниципального контроля».
Антикоррупционный потенциал данного закона со-стоит в том, что он существенно снижает возмож-ности административного давления на предприни-мательские структуры при осуществлении государ-ственного (муниципального) контроля и надзора (пе-риодичность – 3 года, плановость проверок, особая процедура проведения контроля, условия недейст-вительности результатов проверок и пр.), что значи-тельно затрудняет совершение коррупционных дей-ствий со стороны сотрудников контролирующих ор-ганов. Важную роль в плане использования потенциала гражданского общества при противодействии кор-рупции призван сыграть ФЗ № 172-ФЗ от 21.07.2014 года «Об основах общественного контроля в РФ».
В целях создания условий для реализации поло-жений ФЗ № 273 и иных законов принят целый пакет подзаконных нормативных актов: - Национальная стратегия противодействия кор-рупции (Указ Президента РФ от 13.04.2010 г. № 460). В ней содержится характеристика современной ан-тикоррупционной стратегии России (её цели, задачи, принципы и пр.). Каждые 2 года в дополнение к ней разрабатывается Национальный план противодей-ствия коррупции (Указом Президента РФ № 147 от 1.04.2016 г. утверждён такой план на 2016 - 2017 гг.), который предусматривает правовые, организацион-ные, экономические и иные антикоррупционные ме-ры, которые должны быть предприняты субъектами антикоррупционной деятельности.
- № 821 от 01.07.2010г. № 821 «О комиссиях по со-блюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегу-лированию конфликта интересов»; - № 557 от 18.05.2009 г. «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при заме-щении которых федеральные государственные слу-жащие обязаны представлять сведения о своих до-ходах, об имуществе и обязательствах имуществен-ного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного ха-рактера своих супруги (супруга) и несовершенно-летних детей»;
- № 925 от 21.07.2010 г. «О мерах по реализации отдельных положений федерального закона «О противодействии корруп-ции»; - № 1065 от 21.09.2009 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на за-мещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению»; - № 364 от 15.07.2015 г. «О мерах по совершенствованию ор-ганизации деятельности в области противодействия корруп-ции» («Типовое положение об органе субъекта Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных право-нарушений») и пр.
1. Постановления Правительства РФ: - № 96 от 26.02.2010 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных пра-вовых актов»; - № 29 от 21.01.2015 г. «Об утверждении Правил сообщения работодателем о заключении трудового или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) с гражданином, замещавшим должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами Российской Федерации»; - № 10 от 9.01.2014 г. «О порядке сообщения отдельными категориями лиц о получении подарка в связи с их должно-стным положением или исполнением ими служебных (долж-ностных) обязанностей, сдачи и оценки подарка, реализации (выкупа) и зачисления средств, вырученных от его реализа-ции» (ввело в действие одноимённое Типовое положение). 2. Распоряжения Правительства РФ: - № 816-р от 14.05.2014 г. «Программа по антикоррупцион-ному просвещению на 2014 - 2016 годы» и пр.
- Методические указания и рекомендации Мини-стерства труда и социальной защиты РФ (Письмо от 19.03.2013 № 18-2/10/2-1490 «Комплекс мер, направ-ленных на привлечение государственных и муни-ципальных служащих к противодействию корруп-ции»; «Обзор типовых ситуаций конфликта интере-сов на государственной службе Российской Федера-ции и порядка их урегулирования» от 19.10.2012 г.); - Методические рекомендации по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции; - Типовые муниципальные правовые акты по вопросам противодействия коррупции, разработан-ные Минюстом РФ и пр.
- Материалы Президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции (Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих РФ и муниципальных служащих; Типовое положение о подразделении по профилактике кор-рупционных и иных правонарушений кадровой слу-жбы федерального государственного органа; Кон-цепция взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и инсти-тутов гражданского общества в сфере противодей-ствия коррупции на период до 2014 г.).
- № 39-ЗО от 9.06.2009 г. «О противодействии кор-рупции в Тверской области»; - № 121-ЗО от 9.11.2007 «О регулировании от-дельных вопросов муниципальной службы в Твер-ской области»; - № 52-ЗО от 2.07.2014 г. «О контрольной деятель-ности Зак. Собрания Тверской области»; - Постановление Губернатора Тверской области № 26-пг от 18.09.2008 г. «О Межведомственной ко-миссии Тверской области по противодействию кор-рупции»;
- Региональные программы (планы) противодействия кор-рупции, утверждённые либо законом субъекта РФ, либо реше-нием высшего исполнительного органа субъекта РФ («О регио-нальной программе противодействия коррупции в Тверской области на 2016 - 2017 годы: Распоряжение Правительства Тверской области № 224-рп от 29.06.2016 г.); - Правовые акты региональных органов государственной власти (О комиссии по координации работы по противодейст-вию коррупции в Тверской области: Постановление Губерна-тора Тверской области № 136-пг от 6.10.2015 г.; Об органе Твер-ской области по профилактике коррупционных и иных право-нарушений: Постановление Правительства Тверской области № 472-пп от от 6.10.2015 г.) и т.д.
- Муниципальный план (или программа) противодействия коррупции; - Порядок проведения антикоррупционной экспертизы му-ниципальных правовых актов (проектов правовых актов); - Положение о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегули-рованию конфликта интересов; - Административные регламенты предоставления муници-пальных услуг и Порядок их разработки; - Кодекс этики и служебного поведения муниципальных служащих; - Порядок уведомления представителя нанимателя (рабо-тодателя) о фактах обращения в целях склонения муници-пального служащего к совершению коррупционных право-нарушений;
- Перечень должностей муниципальной службы, при назна-чении на которые и при замещении которых муниципальные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущест-венного характера своих супруги (супруга) и несовершенно-летних детей; - Перечень должностей муниципальной службы, после увольнения с которых граждане в течение двух лет имеют право замещать на условиях трудового и гражданско-право-вого договора должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции муниципального (ад-министративного) управления данной организацией входили в должностные (служебные) обязанности муниципального слу-жащего, с согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегули-рованию конфликта интересов; - Положение об обеспечении доступа к информации о дея-тельности органов местного самоуправления;
- Порядок размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного ха-рактера лиц, замещающих определённые должности муниципальной службы в органах местного само-управления, и членов их семей в сети Интернет на официальном сайте органов местного самоуправ-ления и предоставления этих сведений средствам массовой информации для опубликования; - Порядок уведомления представителя нанима-теля (работодателя) о фактах обращения в целях склонения муниципального служащего к соверше-нию коррупционных правонарушений и т.д. (всего более 30 МПА).
